税系

一、流转税系

　　流转税系主要包括货物税、营业税、增值税、消费税和关税等。它主要以生产、消费的商品或提供的劳务为课税对象，一般实行比例税率。从总体上来说，具有以下功能：

 　　1、它使国家财政收入均衡、及时、充裕可靠。流转税系从价计征，税基广，只要纳税人发生了应税生产经营行为，取得了商品销售收入成劳务收入，不论其成本高低与利润的盈亏，国家均能取得税金，从而保证了税收收入的及时性和可靠性。

 　　2、有利于调节消耗，鼓励储蓄。家庭、个人收入的支出不外乎消费和储蓄，用于消费方面的多，用于储蓄方面的必然减少：反之，用于消费方面的减少，用于储蓄方面的就必然增加。流转税是价格的组成部分，一般引起物价水平升高，这就会使消费相应缩减，从而使储蓄增加。

 　　3、可抑制奢侈消费。流转税可分别不同商品或劳务课以轻重不同的税，对于某些有害人体健康和社会利益的消费品(如烟、酒及易污染的产品)和奢侈品，政府可课以重税，这既可以增加财政收入，又可限制这些商品的生产与消费，抑制奢侈之风。

 　　4、能充分贯彻国家的产业政策，促进国民经济的均衡稳定增长。通过对不同商品、不同行业设计不同税率，有利于调节生产、交换、分配，正确引导消费；对同一产品、同一行业，实行同等税负的政策，有利于在平等的基础上开展竞争，鼓励先进，鞭策后进，限制盲目生产、盲目发展；通过减税、免税、退税等优惠激励措施，有利于体现国家对某些商品、行业、企业或地区实行优惠的扶持激励政策，引导投资。这些都能促进国民经济协调发展。

 　　5、征收容易，管理方便，节省费用。流转税一般采用从价计征或从量计征，比财产税和所得税计算手续简单，易于征收。同时只向为数较少的企业厂商征收而不是向为数较多的个人征收，管理方便，可节省税务费用。

 　　流转税系由不同税种所组成，其主要税种有不同的功能。

 　　流转税系也并不十全十美，主要缺点有：实行比例税率，税负具有累退性；除增值税外，一般存在重复征税；对非计划价格的商品调节无力，无法适应社会经济情况及企业盈亏情况，且易转嫁。

二、所得税系

　　通常所说的所得税并不是一个税种，而是指所得税系。所得税系包括各种所得税，诸如个人所得税、公司所得税、资本利得税、社会保险税等等。

 　　所得税与其他税系相比较，归结起来有以下几个特点：

 　　1、所得税是对人税，而非对物税。就所得税的课税对象而言，它是纳税人的各种所得，包括货币所得与实物所得，对其课税就是取得纳税人的一部分所得。所得税的出发点是先将人列入征税范围，然后才对他们的所得征税，这与流转税系由物及人不同。

 　　2、所得税为直接税。所得税是纯粹的直接税，它是根据纳税人的纳税能力予以课征的，税负由纳税人本身承担，一般不会发生转嫁。 　　3、所得税体现税收公平原则。它的一条普遍原则是“所得多的多征，所得少的少征，无所得的不征”，与纳税人的负担能力相适应。所得税一般采用累进税率，如果税率级次以及最高与最低税率确定恰当，就能更好地适用纳税人的税负能力，以调节不同所有者的收入，做到税负公平。

 　　4、所得税能实行源泉征收，能保证税款按时足额入库。

 　　5、所得税能对劳动所得和非劳动所得实行区别对待的原则，在税负上有所轻重。同时，所得税以纯所得为标准，对最低生活费和近亲抚养费给予免征或宽减，从而使得税负更加公平合理。

 　　所得税的这些特点，使得它在二十世纪风靡全球，在一些国家里成为税制结构的中心，在多数发达国家中居于主要地位。

　　就性质而言，所得税是依照纳税者能力状况征收的，而且政府可根据需要适时地调整税率等，使该税系保持一定弹性；加之所得税一般实行累进税率，因此，所得税的首要功能在于贯彻社会财富公平分配政策，抑制社会财富的过量私集，缩小贫富差距。其次是筹集财政收入功能；第三是能自动地熨平经济的波动，促进经济的稳定成长。最后是可以抑制消费、鼓励储蓄和投资。

 　　所得税系中的主要税种有个人所得税、公司所得和社会保险税，这些税种又各有其独特功能。

　　在现代税收体系中，财产税一般充当辅助税种。财产税按其存在的物质形态划分，可分为有形财产税和无形财产税；按在社会再生产中的地位和作用分，可分为生产性财产税和消费性财产税；按相对运动形态分，可分为动产税和不动产税；按课税对象划分，可分为一般财产税、财产收益税、财产增值税和财产转移税。

 　　财产税具有两大特点：第一，财产税一般以土地、房屋为主要课税对象。财产税只能有选择地对某些财产，特别是易于控制的不动产课征。第二，财产税的税率一般较低，不同种类的财产可分设不同的税率。财产税的税额如使财产所有人纳税后的收益达不到社会平均利润水平，或者使纳税人感到占有财产不如租入财产合算，就会使财产所有人出售财产或转为租入财产。财产税税率过高，也不利于财产税的征收管理，使隐瞒、转移、少报财产等现象趋于严重。

　　1、有利于增加国家财产收入。以财产价值的收益为计税标准，税源充足；加之按财产价值课征，不受经常变动因素的影响，能保证国家收入稳定可靠。

 　　2、有利于适当调节财产所有人的收入，防止财产过于集中，防止不劳而获，有利于促进生产和限制奢侈性消费。财产税对同样的财产，若价值相等则税额相同，因此对纳税人来说，取得收益高的财产其税负相应的要轻，取得的收益低的财产其税负就相应要高，这就使纳税人为了使税收负担相应减轻而把财产更多地用于生产，并努力经营来增加收益，而尽量减少将自己的财产用于本身奢侈性消费，以避免赋税课及财产本身的价值。

 　　3、弥补流转税和所得税的不足。流转税不能对某些产品如不动产、继承财产进行课税，而所得税对不使用资本和财产又不能进行征收。因此，征收财产税可以拾遗补缺，发挥税制整体调节功能。

 　　财产税主要税种有一般财产税、遗产税和赠予税。它们各自具有不同的功能。

　　行为税具有三个显着特点：一是具有特殊的目的性。行为税的课税目的，有时主要不是为了取得财政收入，而是为了限制某种行为，实行“寓禁于征”的政策。其课税对象不局限于对经济行为，还包活其他非经济行为。二是具有收入的不稳定性。行为税选作课税对象的某种特定行为，往往具有临时性或偶然性。三是具有较大的灵活性。行为税一般税源零星，收入不多，征收范围有限，征收管理困难，所以其设置和废止比较灵活，具有因地制宜的长处。当主体税种在组织财政收入和调控经济不足时，就可以开征某些行为税来予以弥补；当这种调控任务完成以后，就可废止或停征。从征收管理方面看，特定行为税多作为地方税，由地方政府管理。

　　1、可以适当地组织财政收入。行为税虽不象主体税那样有充足的收入来源，但它同样能为国家提供一定量的财政收入。特别是对地方政府来说，它有可能成为重要的财政收入。

 　　2、能促使税制更为完善。行为税往往是国家税制体系中不可缺少的补充税种，它具有“拾遗补缺”的特殊功能。是配合主体税种完善总体税制结构，发挥税收整体作用的配套税种。

 　　3、有效地配合国家一定时期的社会经济政策，寓禁于征，限制、引导某些特定行为以达到预期的目的，从而促进社会经济的协调运转。这是行为税的最重要的功能。

　　税系理论的发展依据什么标准来设计和归纳税系，有不同主张，从而形成了不同的税系理论。税系理论是随社会经济的发展而发展的。资产阶级古典经济学派及其先驱，主张根据课税主体（纳税人）的收入来源设计税系。如这一学派的创始人A.斯密从他的自由放任的经济政策出发，认为资本主义社会的三个阶级（地主、资本家和工人）要按各自收入的比例平等地负担税收。因此他把税收归纳为三大税系：地租税系、利润税系和工资税系（见古典学派税收思想）。

 　　主张按课税客体设计税系最有代表性的首推德国社会政策学派的代表A.H.G.瓦格纳。19世纪60～70年代,资本主义开始进入垄断阶段，社会阶级矛盾日益尖锐。瓦格纳主张税收不仅要满足国家的财政需要，而且还要纠正社会分配的不公。他认为资本、土地的收益负担能力强,应该多课税；劳动收入负担能力低,应该少课税；高收入者消费的商品应多课税，一般消费品应少课税。据此，他按课税客体的不同，设计了三大税系：对土地和资本收益课征的收益税系，对工薪及劳动收入课征的所得税系和对各种消费品销售课征的消费税系。按课税客体设计税系，比按课税主体的收入来源设计税系是一个进步，可以更清楚地表明各种不同税收的社会作用（见社会政策学派税收思想）。

　　第二次世界大战后，在凯恩斯主义关于国家干预经济的理论影响下，资本主义国家对经济干预的作用大大加强，税收也成为巨集观调节的一个重要工具。相应地按课税客体在再生产过程中的分布来设计税系就成为客观要求。20世纪70年代美国经济学家理查德·马斯格雷夫（Richard Abel Musgrave）提出的税系理论把税收归纳为两大系统：在货币资金运动过程中的课征；对财富持有与转移的课征。其中，关于按货币资金在个人家庭部门和企业部门之间回圈流动的不同方向和位置来说明税收的分布，可以更清楚地看出不同税收对经济的不同影响，从而更便于设计有利于巨集观调控的税收体系（见凯恩斯主义税收思想）。 　　社会主义市场经济，从经济决定税收和税收反作用于经济两方面看，都必须把握不同税收在社会再生产过程中所处的地位。据此，也有人主张应按课税对象在社会再生产过程的四个环节即在生产、流通、分配和消费中的分布设计税系。

　　摘　要：我国地方税系存在着分税制不彻底，中央税与地方税划分标准不明确；地方缺乏有影响力的主体税种，税制结构不尽合理；财权事权不相匹配，地方税规模偏小；管理权限过于集中；法制化程度不高；税制改革滞后等问题。进行新一轮税制改革是时代的要求。我国地方税系新一轮税制改革背景下地方税系完善应遵循：“立足国情，稳步接轨；公平与效率有机统一；适度集权，适度分权；统筹安排，优化结构”的原则。改革和完善地方税制关键应在选准地方税主体税种，并辅之以相应合理有效的辅助税种，应合理划分税权，优化地方税制结构、选择与培育地方主体税种并完善与中央分成的共享税，逐步健全我国的地方税系。 

　　作者简介：邓子基（１９２３－），男，福建沙县人，厦门大学财政系资深教授、博士生导师、博士后联系导师，主要研究方向为财政理论与政策。 

　　１９９４年，我国实行了以分税制为主要内容的财政体制改革，明确划分了中央税、地方税和中央地方共享税，初步建立了地方税系。从１０多年运行实践看，地方税系对调动地方政府理财积极性，促进地方经济持续、健康、快速发展发挥了重要作用。但是，随着我国市场经济的发展和宏观经济形势的变化，现行地方税系已不能完全适应我国当前的社会经济发展。而以“简税制、宽税基、低税率、严征管”为指导原则的新一轮税制改革为地方税系的建设和发展提供了契机。地方税系应如何在整体税制改革的前提下进一步深化改革，促进市场经济体制完善和地区经济发展，这就成为当前税收理论研究的一个重要问题。 

　　一、我国地方税制度体系的基本认识及现状分析 

　　（一）地方税体系的基本认识 

　　为健全我国的地方税系，首先要对地方税的相关概念有一个清楚认识。一般而言，地方税是指税权归地方的税收，即由地方根据宪法或者国家其他法律制定地方税收法律、行政法规，并在此基础上征收和使用的税收。各国对于立法权、执法权和收入使用权是否要同时归于地方，在看法和实践上各有不同。但是，我们认为，在分税制财政管理体制下，由地方征收管理、收入归地方的税收都可以成为地方税。 

　　地方税系是实行分税制的国家在中央与地方之间划分事权进而划分财权的基础上，由地方税收管理权限、地方税收制度结构及相应地方组织机构和运行保障机制构成的税收分配运行系统。具体地说，地方税系应包括税权体系、税制体系和税收征管体系三个部分。在这一系统中，以事权、支出范围和财权划分为主要内容的分税制是地方税系存在的前提和基础，而由税源分散、功能各异的地方税种所构成的税收制度结构是地方税系的主要内容，税收征管体系则是地方税落到实处的必要保证。 

　　（二）我国地方税制度体系的现状 

　　１９９４年１月１日，我国进行了新中国成立以来规模最大、范围最广的税制改革，在十余年的运行中也取得很大的成效：初步建立起适应发展社会主义市场经济要求的税制体系的基本框架；规范了中央和地方政府之间的分配关系，有效增强了中央财政在宏观调控中的主导作用；调动中央和地方积极性，促进地方财政收入以至整个国家财政收入的增长；促进国民经济持续、快速、协调发展；新税制充分借鉴了外国税制改革的成功经验，初步实现了与国际接轨，为对外开放营造一个良好的税收环境。但是，就地方税系而言，仍存在着一些问题，主要表现如下： 

　　１．分税制不彻底，中央税与地方税划分标准不明确。在划分中央与地方收入时，划分标准杂乱无序，有按税种划分的，有按行业划分的，也有按企业经济属性和隶属关系划分的，导致中央税与地方税的内涵与外延难以准确界定。例如，将营业税划分为地方固定收入，却不包括铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税；将企业所得税划为中央企业所得税和地方企业所得税，但不包括地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税；将城市建设维护税划为地方固定收入，但不包括铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的部分，等等。 

　　２．地方缺乏有影响力的主体税种，税制结构不尽合理。当前中央税有３个，共享税有７个，其余都是地方税。从税种数量上来看，地方税占大多数，但是从收入上看，地方税的收入只占三分之一。主要原因是地方税税种虽多，但缺乏对地方财力具有决定性影响且长期稳定的主体税种。 

　　以福建省为例。从税收总量与结构来看，２００４年福建省地方系统组织各项收入为３１５．３９亿元，其中，税收收入２４３．６５亿元，其他收入７１．７４亿元。税收收入中，营业税为１０３．０２亿元，占４２．５７％；企业所得税（含部分涉外企业所得税）为４６．６１亿元，占１９．２６％；个人所得税为５２．３０亿元，占２１．６１％；城市维护建设税为１６亿元，占６．６１％；房产税为１４．４５亿元，占５．９７％；其余８个税种加在一起才占３．９８％（见表１）。从上述数据看出，地方税税种大多是比较零星且分散的小税种，作为现实主体税种的营业税、企业所得税又都不是实际意义上的地方税（因有中央分享的部分）。而且随着增值税税制的改革，如果将建筑安装、交通运输企业的营业税改为增值税，营业税的税基会随之减少，收入占地方税收的比重也会下降，更难成为地方税主体税种。 

　　３．财权事权不相匹配，地方税收入规模偏小。分税制的财政管理体制要求地方税成为地方财政收入的主要来源，但由于目前税种划分不规范，征管范围划分不合理，导致由地方税务部门组织的工商税收规模偏小，并不能满足地方政府的支出需要。地方税收占地方财政收入和支出的比重过小，不仅制约了地方税务部门职能作用的充分发挥，而且由于许多地方政府的支出过多地依赖于中央的转移支付收入，也不利于地方政府职能的实现。这种情况也成为诱发各种地方收费、预算外资金不断扩大、国民收入（或ＧＤＰ）分配秩序受到破坏的直接原因。 

　　４．管理权限过于集中，不利于调动地方政府积极性。１９９４年税制改革的基本原则是调动中央、地方两个积极性和加强中央的宏观调控能力。但同时又明确，中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央，以保证中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争。在这个原则指导下，为调动地方政府积极性，对地方税税收管理权限做了一些原则性划分，如将屠宰税、筵席税的开征、停征权下放给地方，将房产税、车船使用税、城市维护建设税、城镇土地使用税等税种制定实施细则的权力下放给地方。但总的看，地方税收法规制定权、解释权、税目税率调整权以及减免税权等都集中在中央。这种全国高度统一的地方税管理体制过多地考虑了中央利益，因而变成了一种变相的收入分成办法和税收分级管理办法，不利于地方因地制宜地调控配置区域性资源，削弱了地方政府开辟税源、组织收入和调节经济的积极性。 

　　５．法制化程度不够高，降低了税法的权威性和严肃性。目前我国的税收法制建设相对薄弱，表现为税收法律级次不高，法律少、法规多、规章更多。在现行的２４个税种中，以法律形式颁布的只有２个，以条例形式颁布的有２个，其余的都是以暂行条例的形式发布或以规定、暂行办法、部门文件的形式公布，降低了税法的权威性，增加了执法的随意性。因此，为使地方税系健康持续发展，有必要加速税收法制化进程，提高税收法律级次，真正做到有法可依。 

　　６．税制改革滞后，与我国经济发展不相适应。１９９４年分税制改革方案中对城市维护建设税、土地使用税、房产税、车船使用税的改革问题，对开征证券交易税及遗产税问题都提出了具体要求。但近几年来由于中央侧重抓增值税和所得税的改革，忽略了地方税的改革，导致现行地方税制存在较多问题，如税种内容老化，税负偏低，城市维护建设税、车船使用税、房产税、印花税和城镇土地使用税的暂行条例都是１９８８年以前制定的，不仅在征收范围、计税依据、税率、征管办法等方面都不适应经济形势发展的需要，而且税负也明显偏低。又如内外资企业税政不统一，导致税负不公平。如对外商投资企业和外国企业实行不同的企业所得税法、不同的车船使用税、房产税暂行条例，等等。 

　　二、完善地方税制的指导思想与原则 

　　通过对税制改革条件、时机的分析，我们认为从根本上说，地方税制的完善必须适应社会主义市场经济规律的客观要求。具体地说，应遵循以下四大原则： 

　　（一）立足国情，稳步接轨 

　　当前我国地方税制的完善是在经济全球化、我国加入ＷＴＯ和国际上普遍推行减税为主要内容的税改潮流的大背景下进行的。因此，一方面，我们要积极实现与国际接轨，借鉴国外税制的成功经验设置地方税制；另一方面，我们又不能盲目地全盘接轨或放弃国家利益，而必须立足国情，渐进接轨。即按照ＷＴＯ所要求的“公平、自由、公开、差别”四个原则，实施“维护公平、促进竞争、规范管理、逐步过渡”的对应原则来推进税制改革，其中第四条“逐步过渡”就是考虑到我国的实际情况，改革、接轨只能逐步、稳步到位。而借鉴国外经验，也应本着“坚持＋借鉴＝整合＋发展”的态度，结合本国国情，吸收外国有益经验。比如，目前世界许多发达国家是以财产税为地方税的主体税种，但由于我国的市场经济只经历了短短２０多年的历程，尚不发达，并且地区间贫富差距很大，在当前国情下，以财产税作为地方税的主体税种并不是现实之举，只能采取渐进式、分步走的方式逐步完善。 

　　（二）公平、效率的有机统一 

　　税制改革可以根据随宏观经济形势的变化程度划分为非根本性税制改革（税制改善）和根本性税制改革。前者的典型例子是小布什政府提出的美国“十年减税”方案，后者则为我国１９９４年税制改革和新一轮税制改革。因此，对地方税系的改革要努力做到：顺应宏观经济环境变化，力求使税制能够在较长时期内保持稳定；积极贯彻有机统一的“公平效率观”，即初次分配效率优先，再次分配强调公平；坚持社会主义市场经济收入分配原则；要充分注意正确处理中央与地方的比例关系以调动两个积极性。如今，我国的财政政策正实现由“积极”向“中性（稳健）”的转向，要重点发挥税收调节社会公平和区域发展均衡的作用，因此新一轮税制改革应强化维护社会公平、地区平衡的职能，为构建和谐社会发挥应有的作用。 

　　（三）适度集权，适度分权 

　　一方面，财税体制与经济体制是相辅相成的。分税制是适应与服务于市场经济体制的公共财政体制，在客观上应赋予地方财政相对独立地位，以使地方性公共产品逐步达到均等化。但目前我国仍处于市场经济体制的逐步完善阶段，这决定了地方税系改革过程中应注意地方分权只能是适度的。另一方面，从我国的政体出发，出于中央宏观调控能力和社会主义优越性发挥方面的考虑，在改革中也应注意地方与中央的协调，维护中央财政的应有实力。历史也一再证明，适当的中央集权是保证国家统一和民族团结的基石。 

　　（四）统筹安排，优化结构 

　　目前世界各国普遍推行减税政策，将直接影响中国市场对国际资本和人力资源的吸引力。因此，简化税制、降低税率的改革方向无疑是明智的。与此同时，我们也应认识到，尽管从长期看减税有利于税收增长，但不能一味笼统地强调减税，还应考虑到地方财政的承受压力，应该统筹安排，实行结构性的减税政策，即结合税制调整，逐步把一些主体税种和重要税种的微观负担（税率）适当降低，同时辅以开征一些新税种和调高一些辅助性税种的税率，但从总体上看，仍具有减税效应。同时也是更重要的，要逐步优化税制结构，即按照条件成熟程度，制定一个积极又渐进的改革步骤，对目前税制结构按照“改—立—废”的原则推进。“改”就是改革现行有关地方税制中不尽完善、合理的部分。“立”是对条件已经成熟的新地方税种要尽快通过立法，颁布实行。“废”是对那些明显不适用的，税收收入又很少的税种，要及时宣布废止。 

　　三、地方税税种的目标模式设计 

　　鉴于我国目前地方税系中税种数量较多，但税源充足、收入稳定的主体税种缺乏的现状，改革和完善地方税制的关键应在选准地方税主体税种，并辅之以相应合理有效的辅助税种。 

　　从理论上讲，地方税主体税种应具备以下三个条件：一是税基较宽，税源丰富，且具有增长潜力；二是在收入和地区产业结构方面具有较强的调节性；三是由中央政府管理难度大，比较适合地方政府用来为其提供的公共服务的一般收益进行收费课征；四是在税制方面严密规范，透明度高，便于征管。而辅助税种则要充分体现地方的区域性、收益性的特色，具有调解范围广、税负轻、税种多样、征收方式灵活等特点。它还可以对主体税种不能或暂时不能涉及的经济活动进行调解，有利于提高税制结构的公平性和效率性。 

　　（一）近期目标：以营业税、所得税为双主体的地方税制体系 

　　这一阶段，应当把目前一些收入量较大的地方税种如营业税、企业所得税和个人所得税作为主体税种，以适应地方政府支出的需要。 

　　从一段时期来看（见表１），营业税和所得税一直都是地方税中的“老大”。以福建省２００４年的地方税收入为例，营业税和个人所得税占地方税收收入的比重较大，是当前地方财源的重要支撑，所以在近期还有必要对这两种税进行完善。 

　　在营业税方面：首先，结合增值税改革，改变目前按部门、按行业划分收入的做法，将营业税收入全部划归地方支配，以避免营业税随着增值税范围的扩大而逐步缩小的趋势，使营业税成为独立完整的地方税种；其次，在费改税中应及时将部分收费项目纳入营业税征税范围，扩大营业税税基；最后，可将第三产业中出现的新型行业纳入征税范围，扩大营业税税基。 

　　在所得税方面：所得税包括企业所得税和个人所得税。前者具有征收面大、税源集中、收入稳定、便于征管等特点，后者则将随着我国经济的发展和人均ＧＤＰ水平的不断提高而提升，规范后的所得税具有充当地方主体税种的能力。 

　　同时，还应对一些辅助税种进行适当调整。１．完善城市维护建设税。改变其作为增值税、营业税、消费税“三税附加”从属地位，使之成为地方税中的独立税种，并以销售、营业、其他业务收入为计税依据，将征收范围扩展到行政、事业、企业、团体、单位及个人。调整后的城市维护建设税具有征收覆盖面广、税基较宽、税源较充足的特点，它是企业使用和享受公共设施的“付费”。因此，在财产税尚未真正确立之前，它是最能体现受益原则的地方税。２．改革契税和印花税。将契税和印花税合并为新的印花税，规范并适当扩大印花税征收范围。３．取消一些失去时效的税种。农业税、屠宰税、筵席税、土地增值税和固定资产投资方向调节税已经不能实现其开征时的初衷和目的，已经不再适应新时期的要求，因而建议给予取消。４．结合费改税的进程开征一些新税种。如可以将已由地税部门征收、具有一定税收性质的收费规范为税收，如将社会保险费改为社会保险税，将教育费附加、职工个人教育费和农村教育费改为教育税。 

　　（二）中期目标：以所得税、财产行为税为双主体的地方税制体系 

　　第二阶段，是一个过渡期。我们应通过规范现行所得税税制，使所得税税制日益成熟完善，在提供重要财源的同时，尽量减少对市场资源配置的扭曲。 

　　一是用统一法人所得税取代内外设置的所得税，按照国民待遇原则，尽快合并企业所得税与外商投资企业所得税。目前企业所得税在地方税系中的地位一直较重要，且具有征收面广、税源集中、收入稳定、便于征管的特点，应考虑在统一规范的法人所得税基础上，改变现有按行政隶属关系划分、按企业经济性质设置税种、税率和优惠的弊端，实行中央与地方的同源共享、分率征收。二是完善个人所得税，在前期先建立综合和分类相结合的个人所得税制，待时机成熟后再向综合所得税制度改革。而且将个人所得税作为中央、地方共享税，有利于弥补地方财政的收入不足即平衡区域间的差距。 

　　与此同时，要在第一阶段主体税种功能逐步弱化的基础上培育一些新的主体税种。针对我国财产税体系尚不健全，税种繁多但聚财功能不强的特点，将征税范围由城市延伸到农村，将征税对象由实物拓展到行为，分别设立一般财产税，特殊财产税，遗产税，赠与税等相应的财产行为税，并在税权划分方面逐步走向科学化、规范化，使财产行为税类日渐成为地方税主体税种。 

　　在辅助税种的设计上，应重点放在资源税、环保税等有利于社会经济可持续发展的税种上。１．改革完善资源税。应扩大资源税的征税范围，结合费改税，将水资源费、矿产资源费和其他国家资源管理方面的收入并入资源税，促进资源的合理开发和有效利用。２．规范车船使用税。将车船使用税和车船使用牌照税合并为车船使用税，并统一税法，改进征收办法，促进企业间的公平竞争。３．探讨开征遗赠税。征收面宜窄不宜宽，在税率的选择上，采用超额累进税率。为达到调节过高遗产的目的，可规定有幅度的起征点，由各省根据经济发展情况确定。４．根据社会经济发展需要，结合本地区经济发展的需要，开征一些税种，如环境保护税、证券交易税等。 

　　（三）远期目标：以财产行为税为主体的地方税制体系 

　　这一时期，我国经济较发达，人民生活富裕，财产物资丰富，各项改革基本与国际惯例接轨，条件已经具备成熟，所以可以参照国际做法，建立起以财产行为税为主体税种的地方税种模式。 

　　从某一些角度来看，财产税是天然的地方税主体税种，因为财产税本身的性质特点决定了财产税最适宜成为地方税的主体税种：一是对财产课征的区域性，财产税一般不会因对不动产课税而引起财产的区域间流动，并且明显体现了付税与受益对等原则。二是财产税税源相对充足广泛，税收收入稳定可靠。随着社会经济的发展，财产税的税源会越来越广，税基会越来越宽，收入规模也越来越大，税收收入来源的基础扎实可靠。三是符合便于征管的原则，对经济、社会调解方面也发挥着积极作用。财产税是对有形实物的课征，特别是当大量财富由不动产构成时，开征财产税，被遗漏的情况相对较少。同时，可以调节贫富不均，有利于形成“多征收，多提供公共服务”的良性循环。 

　　在辅助税种的配置方面，应着重放在符合科学发展观、有利于循环经济确立的行为类税种上。１．建立发展环境保护税。由地方税务机关征收管理，纳入地方财政，并按照“专款专用”的原则，交付环保部门统一管理使用。２．健全完善资源税。各地区可根据实际情况保留资源税，并由中央地方共享税变为地方税。３．根据国外一些发达国家的实践经验，可供我国借鉴的地方税辅助税种还有一般消费税、公共设施使用税、特定商品和服务税等。这些地方税的辅助税种的具体配置是否也适用于我国还要根据各地区的实际情况而定，最好在中央的监督和制约下由各地区自行决定较为合理。 

　　四、地方税征管模式的探索 

　　税收征管是发挥税收职能的根本保证，是税收工作的主要内容，是税制得以贯彻实施的有力保障，其质量和效率是衡量税收工作水平的重要尺度和标准。也就是说，地方税征管的完善与否直接影响着地方税系的有效运行。从实际出发，推进地方税的规范化、科学化、精细化建设，才能确保地方税系的完整和有效。 

　　（一）以规范化管理夯实征管基础 

　　按照新《税收征管法》的有关要求，我们可以看出，随着地方税改革的推进，应逐步做到地方税各税种均统一由地方税务局征收管理。但目前的地方税有三个征收机构：农业税和契税由财政部门征收，外资企业所得税、新办内资企业所得税、中央直属企业和地方金融企业的企业所得税、利息收入个人所得税、车辆购置税由国税局征收，其余的由地税局征收。同时，还有一些具有税收性质的地方收费由各自不同的主管部门征收管理，如社保费、环保费、教育费附加等。这种多头征管机构的存在既不符合机构改革解决职能交叉的原则，也不符合分税制改革分设中央与地方两套税务机构分别征管的初衷。因此，应在进一步深化税制改革、完善分税制的基础上，合理划分征管范围，逐步理顺征管关系。 

　　１．合理划分税收管理权限是基础。要合理划分征管范围，首先应明确合理划分税收管理权限。从我国的实际情况出发，我们建议：结合“费改税”的实施，将涉及社会收入分配公平、具有宏观调控意义、需要在全国普遍征收地方税种的立法权、解释权等归中央，税收征收权和税款支配权划归地方，税收减免权适度下放到地方，便于地方根据各自实际贯彻实施；对于税源普遍、税基不易产生区域间转移且有明显受益性的税种除立法权归中央外，其他权限都可下放给地方，便于各地因地制宜，灵活处理税收问题，促进本地经济发展；对税源零星分散、纳税环节不易控制征收成本大的税种，其税收管理权限可全部下放到省一级；在不违背国家税收法律法规、不挤占中央财政收入的前提下，设置特定条件和程序，赋予省级政府对具有明显地域特征的税源开征新税种，出台一些加强地方税征管法规的权力。 

　　２．合理设置征管机构及人员配置是重点。在税权合理划分的基础上，应改变财政部门、国税部门、地税部门多头管征的现状，将地方税逐步归由地方税务局征收管理，对目前由其他部门征收的有地方税性质的税费，在“费改税”的过程中逐步统一由地方税务局征收。同时各级地税机关也应按照税收征管改革的统一部署，合理设置征收机构，避免机构重叠、职责不清，并通过优化人力配置，充实征收和稽查一线，确保地方税管征的到位。 

　　３．提高人员素质是关键。应建立和完善地税人员的培训系统，进一步提高地税人员的政治素质和业务能力，建立有效的监督系统以防范以权谋私，为完善地方税征管体系打下坚实的基础。 

　　（二）以信息化建设优化征管效率 

　　信息化建设无疑可以大大提高税收征管的效率，但要注意应用才是信息化建设的关键。从整个税务系统来看，当前的软件开发缺乏整体性、全局性，一些应用软件重复开发，只注重解决眼前暂时困难，没有长远发展的眼光，在一定程度上造成了人力、物力、财力的浪费。所以在信息化建设过程中，应充分利用现有资源，从实际出发，从长远着眼，从紧迫问题着手，按“整合＋发展”的思路，统筹兼顾地推进这一建设。 

　　１．有机整合现有数据资料。在明确征管权限、改进现有税制结构的前提下，应尽快实行省辖市征管数据库联网，实现税收征管信息共享；同时，应加强与工商、银行、政府等部门的横向联网，自动形成同类纳税人横向对比数据库、同行业纳税人申报资料库、异常申报纳税人等数据库，提高信息的加工能力和利用效率，便于有效的动态控管。 

　　２．有针对性地开发新软件。应集中力量开发与本地税收环境相匹配的行业税收征管软件，以及全程业务数据的跟踪对比软件。 

　　３．以信息化为基础完善纳税服务体系。通过发展网上申报、银行划缴、纳税服务等，为纳税人提供方便、快捷、高效的服务，减少纳税人的时间成本，促进地方经济发展和地方税收可持续增长，又可以增强纳税人依法纳税意识，实现税务人员逐步从管人向管事转变，优化整体征管环境。 

　　（三）以精细化管理提升征管水平 

　　现代管理理论认为，精细化管理就是落实管理责任，将管理责任具体化、明确化。引入到税收征管工作中，就是要做到精确、细致、深入，明确职责分工，优化业务流程，完善岗责体系，加强协调配合，避免大而化之的粗放式管理。 

　　１．加强税源分析预测。税源分析不仅要关注收入总量增减变化，更要注意各税种收入与相关经济指标的关系，分析宏观税负和税收弹性变化的原因，对不同地区、行业税负水平进行横向和纵向比较，才能使税源管理更具有精确性。 

　　２．推行税收管理员制度。当前的税收管理员不应是以前的“专管员”，而要成为“信息采集员、纳税辅导员、税收宣传员、纳税评估员和税收监控员”。税收管理员要及时了解掌握辖区内税源、户源状况及动态变化，要认真加强户籍管理，注重实地检查，加强纳税户清理检查，深入开展纳税评估，确保税源管理各环节之间实现“零缺陷”、“无缝隙”衔接。 

　　３．完善纳税评估体系。借助信息化手段推行纳税评估，便于对监控区域内全体纳税人的纳税情况进行“扫描”，及时发现疑点，向其他管理环节传递疑点信息，使各项管理措施环环相扣，防范偷逃骗抗税行为的发生。同时，通过经常性的纳税评估分析，可以有效地对纳税人的依法纳税状况进行及时、深入的控管，及时纠正纳税人的涉税违法行为，避免其沦落到犯罪的地步，提高他们依法纳税的自觉性和申报情况的真实性。