宋代监察制度

序言上编 宋代中央监察制度第一章 我国封建中央监察制度概况与宋代中央监察体制变革第二章 宋代御史制度第三章 宋代谏官制度及台谏的合一第四章 台谏与宋代政治第五章 宋代封驳制度第六章 宋代中央监察制度的特征与利弊下编 宋代地方监察制度第七章 我国封建地方监察制度概况与宋代地方监察体制变革第八章 宋代路级监察制度第九章 宋代府州军监级监察制度第十章 宋代地方监察制度的特征与利弊附录一 宋朝御中丞年表附录二 主要引用书目附录三 主要参考论著目录后记

书摘
一、宋代中央政治制度的特点
“政治是经济的集中表现”。中央政治制度是建立在一定的经济关系之上的。唐宋之际，我国封建社会的经济关系发生了重要变化。第一，贵族官僚按等级世袭占田制度，从唐中期开始瓦解，唐末农民战争最后消灭了这一制度；宋代的地主阶级主要是以购买土地的方式来扩大土地占有。第二；前代的劳役地租已成为从属的、次要的削弱方式；宋代地主阶级对农民的剥削方式主要是出租土地，榨取实物地租旷第三，隋唐以来受门阀地主奴役的佃客，部曲，不入国家户籍，是门阀地主的私属；宋朝把客户编入户籍，成为国家的编户，不再是地主的私属。这些变化表明，宋朝完成了唐中期以来土地占有方式和剥削方式的变革。封建经济关系的变化，使宋代中央政治制度也出现了新的特点。
(一)中央官僚队伍成份改变，观念更新
封建经济关系的变化，使宋代科举制度发展，取士不问门第，一批庶族地主通过科举，步入中央官僚队伍。他们门第族望观念比较淡薄，不享受世袭官职和财产的特权，在经济上的免税免役特权也比前代大大减少。他们在法律上地位平等，皆“比肩事主”，为皇帝效劳。
作为地主阶级总代表的皇帝，也不再是士族地主的首领，而是整个王朝的官僚士大夫和上户地主的首领。皇帝的地位虽依然至尊至贵，但有时也不免要受到台谏官的制约。
(一)建立了行政与军事分立的中央体制，皇帝直接控制军权
赵宋统治者以陈桥兵变的手段夺取了后周的政权，对兵权在政权中的份量有深刻的认识。为了革除兵权对政权的威胁，使赵宋王朝不再成为继五代后的第六个短命朝代，宋代从太祖乾德年间(963—967年)起，就建立了中书与枢密院“对持大柄”的中央体制。中书为“宰相治事之所”，掌中央行政事务，枢密院虽掌“天下兵籍、武官选授及军师卒戍之政令”，但必须经皇帝批准，方能调动军队。换句话说，没有皇帝的命令，谁也调动不了军队。
中书、枢密院对掌文武大政中央政治体制的确立，革除了五代以来将帅“与宰相、枢密使并执国政”的混乱体制，从制度上排除了将帅干预朝政的可能。
淳化元年(990年)十二月，宋太宗又把中书、枢密院对掌文武大政的中央体制改为“凡政事送中书，机事送枢密院，财货送三司，覆奏而后行”的财、政、军三权分立制。
元丰改制中，宋神宗以中书省、门下省和尚书省取代中书，罢三司归户部，保留枢密院。改制后，三省、枢密院共同掌政的中央体制取代了三权分立制。此体制一直到南宋灭亡，没有发生大的变化。
宋代建立的行政与军事分立的中央体制，不仅为元明清所袭用，而且对近代中国的中央体制也产生了重大影响。

(三)中央官僚机构重叠，队伍庞大
北宋前期，统治者为了解决功臣故旧、后周留用官员与新政权的矛盾，实行了官、职、差遣相分离的制度。三省六部九寺五监等机构变为闲散之所，却保留不废，新的实权机构不断增设，从而使中央官僚机构出现了叠床架屋的特征。如吏部之外又因事之变，趋势之宜地设置了不少机构。太平兴国六年(981年)九月设京朝官差遣院，雍熙四年(988年)设三班院，淳化三年(992年)十月设磨勘京朝官院(翌年二月改名为审官院)和磨勘幕职州县官院(翌年二月改为考课院)，淳化四年(993年)五月废京朝官差遣院，其职能“令审官院总之”。熙宁三年(1070年)五月，宋神宗以审官院为审官东院，别置审官西院，“专领閤门祗候以上至诸司使磨勘、常程差遣”。
元丰改制中，宋神宗虽罢去了一些与六部重叠的机构，但并不彻底，中央官僚机构重叠的问题依然存在。
宋代官僚机构的增设，使官僚队伍也不断扩大。据宋人曾巩元丰年间的统计，北宋真宗景德年间官一万余员，仁宗皇祜年间达二万余员，比真宗朝翻了一番。英宗治平年间官总数增至二万四千余员。南宋偏安江南，但官僚队伍有增无减，宋光宗绍熙二二年(1191年)，官数达三万三干一十六员。
宋代叠床架屋的官僚机构和庞大的官僚队伍，迫切需要强化监察机制，以整顿吏治。
(四)宋代御前决策会议的组织形式多样化，制度化，仪式隆重
所谓御前决策会议，是指由皇帝亲自主持或以诏令形式召集的各种决策会议。
唐代的御前决策会议组织形式主要是仗下后会议和延英殿会议。唐初，皇帝为了保证重要决策的机密，常等参加朝会的百官退出殿庭，卫士仪仗撤下后，再与宰相和有关大臣议决军国大事，此会议称仗下后决策会议。唐高宗以后，仗下后决策会议遂成为御前决策系统的主体。唐玄宗时，常在延英殿召开决策会议。唐肃宗和代宗时，延英殿决策会议更为经常化。
两宋时期，君主专制发展，御前决策会议的组织形式大增，如朝会集议、尚书省集议、朝堂集议和诏令详定等，其组织形式大大超过了前代。
再者，唐初的御前决策会议尚属保密性，唐玄宗以后虽有了延英殿决策会议，但仪式简单，而宋代的御前决策会议不仅已经形成了制度，而且有了隆重的仪式。如尚书省集议，不仅有坐区，而且有监议御史等。这些都超过了前代。

(一)宋代御史的选任方式
宋代御史包括台长御史中丞、副台长侍御史知杂事(元丰七年二月改为侍御史)、台院的侍御史、殿院的殿中侍御史、察院的监察御史和资格浅的侍御史里行、殿中侍御史里行、监察御史里行等。从御史中丞到御史里行，官品、职位差别甚大，选任方式也不尽相同。
御史中丞和侍御史知杂事一般由皇帝亲擢。北宋前期，官员的选任有三种方式。第一’“自两府而下至侍从官，悉禀圣旨，然后除授，此中书不敢专也”。第二，“自卿监而下及已经进擢，或寄禄至中散大夫者，皆由堂除，此吏部不敢预也。”第三，“自朝议大夫而下，受常调差遣者，皆归吏部，此中书不可侵也”。御史中丞的选任属上述第一种方式，即皇帝亲自任命。北宋后期至南宋，任官方式虽几经变化，但皇帝亲擢御史中丞的制度始终未变。御史台副台长侍御史知杂事(元丰七年二月改为侍御史)，“专决庶务，实总邦宪”，职任重要，其选任方式也多由皇帝亲自任命。如隆兴元年(1163年)，孝宗亲擢王十朋为侍御史。
台院的侍御史(仅指元丰七年二月以前的侍御史)、殿院的殿中侍御史、察院的监察御史及资格浅的侍御史里行、殿中侍御史里行、监察御史里行等御史台属官的选任方式比较复杂，既有皇帝亲擢，也有通过荐举而任命的。
归纳起来，宋代御史的选任方式有以下两种。
其一，皇帝亲擢。
皇帝亲擢御史在宋代以前虽已屡见不鲜，但真正作为选任御史的一项制度则在宋代。历宋一代，特别是宋仁宗以后，代代君主都把选任御史“必由中旨”作为祖宗之法来奉行，尤其对御史台台长御史中丞的选任，更强调“当出圣意”。如治平元年(1064年)，英宗亲擢唐介为御史中丞，并面谕其云：“卿在先朝有直声，故用卿，非繇左右言也。”建炎四年(1130年)，高宗“御笔赵鼎依旧御史中丞”。在两宋，皇帝亲擢御史中丞的事例不胜枚举。
一般情况下，侍御史(仅指元丰七年二月以前的侍御史)、殿中侍御史、监察御史、侍御史里行、殿中侍御史里行、监察御史里行等御史台属官的选任，多采用荐举制，但在某些时期荐举制出现了问题，或者御史台缺员，而臣僚又未荐举出合适的入选时，皇帝往往要亲自选任。如庆历八年(1048年)，御史台缺侍御史知杂事，“执政欲进其党”，仁宗亲擢何郯充其职，并面谕何郯说：“卿不阿权势，故越次用卿”。治平二年(1065年)，御史台缺两员，“举者未上”，英宗亲擢范纯仁为殿中侍御史、吕大防为监察御史里行。徽宗朝，蔡京等人利用种种手段控制了御史的选任权，钦宗即位后，为矫枉过正，收御史选任权归朝廷，于靖康元年(1126年)四月，把皇帝亲擢御史“立为定制”。南宋时，秦桧、韩促胄、史弥远、贾似道等人相继专权，皇帝亲擢御史的制度遂纸上谈兵，成为空文。
其二，臣僚荐举，皇帝从中选拔任命。
荐举制是宋代选任御史的重要方式之一。其程序是：皇帝先下诏令臣僚荐举，尔后，再从所荐举的人员中选拔任命。宋初，荐举与任命的比例为三比一。即臣僚荐举三人，皇帝从中“御笔点一人”。仁宗庆历二年(1042年)以后，荐举与任命的比例又改为二比一。即臣僚荐举二人，皇帝“御笔点其一”。
如前所述，宋代御史的首要职能是弹劾纠察违犯封建统治秩序的不法行为，“上自宰相，下及百僚，苟有非违，皆得纠劾”，因此，御史举主的选择至关重要，“欲除御史，先择举主”。北宋前期，尚比较注意举主的选择。但随着政治局势的不断变化，举主身份日益复杂，总括其演变过程，大致可分为以下三个阶段。
自北宋立国至元丰改制为第一阶段。宋太祖、太宗两朝，“风宪之任以他官领之”，朝廷尚不太重视举主的选择。咸平四年(1001年)，真宗令御史台“长吏自荐其属”，举主仅限于御史中丞和侍御史知杂事。此后，御史有阙，“多命两制、给舍、中丞、知杂同举”。熙宁二年(1069年)，神宗罢荐举制，“惟御史荐举法不废”，而举主“一委中丞”。北宋前期的两制(翰林学士和知制诰)、给事中、中书舍人、御史中丞、侍御史知杂事等皆不参预具体的行政事务，又和宰相无直接隶属关系。以他们为御史举主，有利于对宰相的弹劾和对行政部门的监察。
从元丰改制到北宋灭亡，为宋代御史举主身份演变的第二阶段。元丰五年(1082年)，神宗批示：“宜诏两省各举敏明不挠，可为御史宣德郎以上各二人”。元丰七年(1084年)十二月，神宗下诏：“门下、中书外省官同举言事御史”。宋代的两省官指的是门下省的给事中、左谏议大夫和中书省的中书舍人、右谏议大夫等。元奉改制后，两省官“实典职事”，“皆与闻门下、中书政事”，以他们充任御史举主，不利于御史对宰执和行政部门的监察。元祜六年(1091年)，御史中丞郑雍提出，不宜委两省官荐举御史之任，请求选任御史“止从本台奏举”。高太后对郑雍的意见不予理睬。依然命令“御史中丞举殿中侍御史二员，翰林学士、中书舍人同举监察御史二员，给事中举监察御史二员以闻”。徽宗即位后，又诏令“宰臣、执政、侍从官各举可任台谏者”，为宰执控制御史的任用权，打开了方便之门。靖康元年(1126年)四月，钦宗特下诏：“宰执不当荐举”台谏，但仅仅九个月后，北宋王朝便灭亡于金人的铁蹄之下。
……

序言
在世界中世纪史上，我国不仅以先进的科学技术和光辉灿烂的文化著称于世，而且发展成熟的封建监察制度也为他国所少见。
宋代是我国封建社会监察制度史上长足发展的重要时期。它不仅继承了汉唐的监察制度，而且从中央到地方均建立了一套具，有时代特色的新的监察体制。这一体制对元明清各代产生了重要影响。
监察制度在封建国家政权中的作用至关重要。它不仅监察官吏的违法行为，维护封建统治秩序的相对稳定；打击贪污渎职，以防范封建政治的腐败，而且在制约君权和相权，调整地主阶级内部矛盾方面，也具有一定的作用。在商品经济发展的宋代，监察制度的这些作用显得更为重要。
随着宋史研究的深入，宋代监察制度已日益为治史者所重视，并发表了一些论文，但至今国内外尚没有系统深入的著作问世，这与宋代监察制度的重要地位和作用极不相称，无疑也是宋史研究乃至中国封建政治制度史研究中的一大缺憾。
宋代的官僚制度复杂多变，就御史台机构而言，有中央御史台和三京留司御史台两种；仅御史的性质来说，也有两类，即三京留司御史台的分司官秘中央御史台内的监察官。谏议大夫在北宋前期是寄禄官，元丰改制后才成为“谏垣之长”。本书中所考察台谏制度，仅限于中央御史台的台官和有实际监察职能的谏官，至于武臣兼官、三京留司御史台的分司官和北宋前期寄禄性质的谏议大夫等，均置而不论。
宋代路级监察体制主要是监司，而监司又有转运司、提点刑狱司、提举常平司等构成，为了对监司制度作详细考察，书中对这一部分内容采用了先总后分的论述方式。
本书后所附的《宋朝御史中丞年表》，由于南宋后期有关御史中丞任职的史料难以寻觅，暂且作到宁宗嘉定三年(1210年)，尚祈读者谅解。
笔者自知能薄才谫，绠短汲深，本书中纰缪疏陋之处一定不少，恳请方家不吝赐教。