公积金制度

 住房公积金是单位及其在职职工缴存的长期住房储金，是住房分配货币化、社会化和法制化的主要形式。住房公积金制度是国家法律规定的重要的住房社会保障制度，具有强制性、互助性、保障性。单位和职工个人必须依法履行缴存住房公积金的义务。 这里的单位包括国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体。2011年10月27日，住建部副部长齐骥表示，住建部正在联合各个部门，研究修订公积金条例工作中，放开个人提取公积金用于支付住房租金的规定。

在计划经济时期，我国实行的是与其配套的福利住房政策。1991年，上海在借鉴新加坡经验的基础上，提出推行公积金制度。1992年，在第二次全国住房制度改革工作会议上，国务院充分肯定了住房公积金制度的作用，认为建立住房公积金制度是启动住房制度改革的有效途径，在多个城市已实现成功试点的基础上，迅速在全国开展开来。1994年，国务院发布《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》，明确提出要全面推行住房公积金制度。

　　公积金，是指依照法律、公司章程或股东大会决议而从公司的营业利润或其他收入中提取的一种储备金。

　　公积金制度的确立对公司的存续和发展意义重大。建立公积金制度后，当亏损出现时用以弥补亏损，就可用以充实公司资金、增强公司信用，从而避免公司经营活动出大较大的动荡，以保证债权人及社会交易的安全。另外，公司要求得长远发展，用公积金追加投资无疑是扩大经营规模和经营范围的最佳途径。

住房公积金是由单位和职工依照工资一定比例共同缴纳，但最终职工个人住房公积金账户资金归职工个人所有的住房专项资金。公积金制度随着深化城镇住房制度改革而产生，是国家为支持职工买房而实行的一种强制性、福利性的一项住房保障制度。

　　1.公积金的分类标准

　　（1）以是否依法律规定强制提取为标准，可把公积金分为法定公积金和任意公积金。

　　法定公积金，是指依据法律规定而必须强制提取的公积金。其提取比例（或数额）及用途，都由法律直接规定。法定公积金亦称“强制公积金”。

　　任意公积金，是指公司根据公司章程或股东大会决议而于法定公积金上自由设置或提取的公积金。所以，任意公积金是否设置及如何提取和使用，全凭公司自由决定，法律不加干涉。

　　（2）以公积金的来源标准，可把公积金分为盈余公积金和资本公积金。

　　盈余公积金，是指公司从其税后的营业利润中提取的公积金。故其来源是唯一的，即只能是来自公司的盈余。

　　资本公积金，是指公司非营业活动所产生的收益中提取的公积金。

　　2.我国公积金的种类及其来源

　　（1）法定公积金。

　　我国《公司法》第177条所谓的“法定公积金”，实际上属于学理上的法定盈余公积金的范畴。至于提取的比例及总额，《公司法》第177条规定得很明确。即：“公司分配当年税后利润时，应当提取利润的10%列入公司法定公积金，”“公司法定公积金累计额为公司注册资本的50%以上的，可不再提取”。

　　（2）资本公积金。

　　《公司法》第178条对资本公积金及其来源作了规定：“股份有限公司依照本法规定，以超过股票票面金额的发行价格发行股份所得的溢价款以及国务院财政主管部门规定列入资本公积金的其他收入，应当列为公司资本公积金 ”。《公司会计准是》第40条的规定：“资本公积金包括股本溢价、法定财产重估增值、接受捐赠的资产价值等。”

　　（3）任意公积金。

　　《公司法》第177条第3款规定：“公司在从税后利润中提取法定公积金后，经股东会决议，可以提取任意公积金”。

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　　依我国《公司法》第179条及有关法规的规定，公积金的作用主要有：

　　1.弥补亏损。当公司出现亏损时，必须设法弥补，否则即违背了资本维持原则。盈余公积金和资本公积金都可用于弥补亏损。

　　2.扩大公司生产经营。在不增加资本的情况下，用历年所提取的公积金来扩大公司的生产经营，无疑是一条方便而又快捷的重要途径。

　　3.增加资本。公司可在需要时将公积金转增股本。

　　4.特殊情况下可用于分配股利。一般来说，公司当年无利润时，不得分配股利。但公司为维护股票信誉，在已用盈余公积金弥补亏损后，经股东会特别决议，可按不超过股票面值6%的比率用盈余公积金分配股利，但分配股利后，公司法定盈余公积金不得低于注册资本的25%。

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　　法定公益金，是公司在法定公积金之外，从税后得润中依法提取的专用于公司职工集体福利的基金。其基本特点是：

　　1.性质上属于强制公积金的范畴。依我国《公司法》第177条的规定，法定公益金的提取额为公司当年税后利润的5%至10%，具体比例，可由公司在此范围内决定。

　　2.在会计表上虽归所有者权益类，但用途却仅限于本公司职工的集体福利事业。我国《公司法》第180条明确规定：“公司提取的法定公益金用于本公司职工的集体福利。”由此可知，作为一种专项基金，法定公益金是不能挪作它用的。

　　3.无最高限额。这就是说，只要公司当年有税后利润，就应当提到一定比例的法定公益金。　

　　^[1]《住房公积金管理条例》相关规定：

　　职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有。直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他地区的市（地、州、盟）应当按照精简、效能的原则，设立一个住房公积金管理中心，负责住房公积金的管理运作。 法律文件

　　住房保障功能是住房公积金的最根本功能。住房公积金制度实质是政府为解决职工家庭住房问题提供的一种政策性融资渠道，在我国住房保障和社会保障体系中占有非常重要地位。实质是以住房公积金形式给职工增加了一部分住房工资，从而起到了促进住房分配的目的。

1、覆盖面有限

　　主要存在以下问题：①住房公积金主要集中在行政事业单位及经济效益较好的垄断行业、国有企业、股份制企业、和外资企业。②非公企业住房公积金缴纳比例不高。③城镇下岗再就业职工及进城农民工被排除在外。是城镇中的弱势群体，生活各方面保障很少，住房保障基本处于空白状态。

2、贷款存在风险

　　①偿债能力风险。有些职工可能不具备足够的偿债能力，贷款不能定期偿还；另外，职工如遇突发事故，则可能导致无力偿债的状况发生。②信用风险。我国有关法律出于对贷款资金安全方面的考虑规定个人住房公积金贷款必须提供担保，这在一定程度上对借款人偿债进行约束，但是我国的信用制度体制并不完善，由于信用问题引发的纠纷时有发生，如果借款人的诚信意识淡薄则很可能引发信用风险。③抵押物风险。这一风险中涉及到抵押和质押两种担保形式，虽然当借款人由于某种原因无法偿还贷款时，贷款人有权以担保的资产或权力折价或拍卖、变卖该资产、动产或权利的价款优先偿债，但是这涉及到抵押物评估的问题，如果评估不准，一旦发生这一风险时则可能导致抵押物不足以偿还借款人所欠贷款。

3、利用率低

　　住房公积金利用率不高，大量公积金沉淀。但从统计数据明显看出存在问题，37.84%的住房公积金沉淀在银行里，资金没有得到充分利用。

4、监管机制不完善

　　由于总体监管制度的不完善，人员素质的参差不齐导致骗取、挪用住房公积金的案件时有发生。如“全国住房公积金第一案”，湖南省某市原住房公积金管理中心主任李树彪挪用1.2亿元豪赌，就是用公积金作抵押进行贷款。株洲市住房公积金管理中心醴陵管理部原主任汪建良，采取虚构购房合同，首付购房款收据方法，骗取公积金贷款116万元，用于非法经营。

1、法律体系不健全

　　在制度与市场之间的法律链条不衔接，这是住房公积金制度出现的一系列问题的根源。住房公积金管理按前些年就颁布实施的《条例》、《合同法》、《担保法》基于此相关的经济、金融、民事等法规办事。现用的最直接依据《住房公积金管理条例》，有些内容表述模糊，在实际的实施中出现很多漏洞，如《住房公积金管理条例》规定缴纳范围为“在职职工”，有些省市的公积金管理中心就把范围理解成“在职、在编”，这样就有相当大的一部分人被排除在保障范围之外，特别是下岗再就业人员和农民工的权益得不到维护。

2、政策倾向问题

　　根据国家有关规定，机关事业单位的住房公积金在预算中列支；事业单位的住房公积金由财政部门核实收支后，在预算或费用中列支。企业住房公积金在成本中列支。基于上述规定，企事业单位的住房公积金由于直接在单位预算中扣除，并且不涉及本单位效益的问题，所以一般都能定期足额缴纳。一些效益好的大企业特别是垄断行业、股份制企业、外资企业等企业效益好，职工的福利就相应的高，这些企业的住房公积金一般也能定期足额缴纳。而按照有关规定，企业的住房公积金在成本中列支。这就牵扯到企业成本和经济效益的问题。从企业主、职工、地方政府三方面分析：①从企业主角度分析，虽然为职工逐月缴纳的住房公积金在税前列支，但势必还是会增加企业的负担，一定程度上降低企业的利润，所以非公企业的企业主对住房公积金不重视，甚至存在抵触情绪。②从职工的角度分析，非公企业的很多职工对住房公积金的认识存在误区，一些职工把住房公积金看成是行政事业单位和国企的专有权利。②非公企业职工"跳槽"频繁，一些职工没有在现有企业长期工作的想法，怕以后支取不方便，从而愿意多加现实工资，而放弃这一权利。③从地方政府角度分析，国家没有相关的明确非公企业必须缴纳的规定，地方政府则持观望态度，因为增加这一部分福利，可能会影响到本地区的招商引资，影响地区发展。

3、管理中心的责任义务不对等

　　根据2002年的《住房公积金管理条例》第10条第3款规定：住房公积金管理中心，是不以营利为目的的独立事业单位，主要负责公积金的日常管理工作。由此，住房公积金运行中出现的一系列风险也应由住房公积金管理中心承担，但住房公积金中心既不是政府机构，不是企业法人，也不是金融机构，它日常的资金周转来源于储户缴纳住房公积金。一旦发生信用风险或潜在风险，管理中心将无力承担相应责任。各地公积金缴纳比例不统一，一般5%~7%不等，根据本地区经济发展情况而定，纵向上看，各管理中心相对独立，没有隶属关系；横向上看，县（市）不设立住房公积金管理中心，但可以在有条件的县（市）设立分支机构，实际上分支机构很少，或流于形式，人员散乱，素质参差不齐，基本上设立的初衷是防备上级检查。

4、资金的利用存在问题

　　综合考虑有以下几点原因：①贷款额度低，我国住房公积金贷款规定最高一般不超过家庭成员退休年龄内所交纳的住房公积金的两倍，实际算来不能满足多数居民支付房款的需要，在住房公积金贷款之外还需申请部分商业贷款。②银行是住房公积金收取的委托代理单位，因为住房公积金的福利性质，对银行来说，其贷款收入小于一般商业贷款，银行不愿在住房公积金贷款方面花费太多精力，反而资金的沉淀可以使它们有充足的资金投到高收益项目。③个人方面对住房公积金贷款的了解不够，利用住房公积金贷款的意愿不高，有些商业银行买房贷款条件相当优惠，对住房公积金贷款形成压力。

1、完善法律体系

　　进一步完善立法体系，形成住房公积金管理制度完整的法律体系。明确住房公积金的缴存范围，使住房公积金的管理从缴纳到使用有法可依，依法办事。

2、规范机构设置

　　可仿效新加坡的设置，新加坡的住房公积金管理机构住房发展局既是政府机构，又是房地产经营企业，在解决住房方面起着决定性的作用建立一套统一的管理机制。我国的住房公积金管理中心也应明确机构性质和责任机制，建立各级、各地方的住房公积金管理机构横向和纵向的完整的责任体系。形成有效的全国管理网络体系。这样，住房公积金管理中心在日常的运行中才能真正的承担风险，其权力与责任统一才能真正为民所用，为民所信任。

3、积极扩大覆盖面

　　在保证现有覆盖范围内职工的权益保护同时，应积极向非公企业、再就业职工和农民工倾斜，加强住房公积金的宣传工作，加深职工对这项制度的认识。管理中心应督促企业为覆盖范围内的职工建立公积金帐户。在企业建立举报制度，如举报电话或信箱，对少缴、逾期不缴的现象进行处罚，并督促缴纳。

4、提高公积金的利用率

首先应提高公积金贷款的限额，加大贷款优惠政策，真正增强职工购房能力。其次在公积金的利用上体现住房公积金的设立目的，向中低收入职工倾斜。再次对住房公积金贷款审批进行改革，现行的住房公积金贷款程序过于冗长、复杂，而一些商业银行的贷款甚至可以在购房的现场办理，而且优惠颇多。住房公积金贷款应在合理的范围内缩短其办理程序，以期提高公积金的利用率。

第一，要明确住房公积金的私人产权属性。

第二，要明确住房公积金限于区域内的互助性。

第三，要明确民众同政府在住房公积金上是委托和被委托的关系。

第四，要明确住房公积金的外部经济关系是商业关系。

第五，要明确住房公积金同住房保障是友好的外部商业关系。

中国的住房公积金制度经过20多年的发展，在法律制度、监管体系、运行模式等方面都得到了很大的进步。住房公积金制度能够让职工根据自身的实际资金需求进行自主选择公积金的应用方式，有利于筹集、融通住房资金，对解决城镇职工住房问题、改善居住条件、减轻地方的财政负担、推动国家金融体系建设、实现中国住房体制市场化、促进房地产行业健康发展具有重要意义。

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