统账结合

我国社会养老保险作为社会保障体系的重要组成部分，几十年间大致经历了3个发展阶段：1949—1965年为传统养老保障制度的建立和发展阶段；1967—1976年为养老保险体制的蜕变阶段；1977年至今的恢复、发展、深化阶段。

1966 年以前的养老保险制度是典型的国家—单位保障制，其实质就是现收现付制，存在着板块分割、封闭运行、单位包办、全面保障、保障层次单一等不足之处。1986年以来，随着我国改革开放的大力推行，计划经济体制下的国家—单位保障制度已经不能适应经济和社会发展的需要。另外，由于国家—单位保障制本身固有的不足以及人们思想的转变，我国的养老保障进入了探索、改革、新发展与深化时期。1993年11月，党的十四届三中全会提出实行社会统筹与个人账户相结合的基本制度，确定了统筹基金现收现付、个人账户基金完全积累的制度模式，探索出了适合国情的养老保险制度，明确提出了建立多层次的养老保险体系。国务院于1995年3月发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，确定了建立社会统筹与个人账户相结合的养老保险新模式。

1997年7月，国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，从3个方面强调实行统一制度，即统一企业和个人缴费比例、统一个人账户规模和统一养老金计发办法。这个文件的颁布，标志着我国以统账结合模式为特征的养老保险制度的形成，具有历史性意义。

2003年10月，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，加快完善企业职工基本养老保险制度，坚持社会统筹与个人账户相结合，逐步做实个人账户，逐步实行省级统筹，条件具备时实行基本养老金的基础部分全国统筹，进一步奠定了社会统筹的基础。2005年12月，《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》正式发布，明确提出要确保基本养老金按时足额发放；要逐步做实个人账户，完善社会统筹与个人账户相结合的基本制度，以及加强基本养老保险基金征缴和监管，完善多渠道筹资机制的要求。

统账结合模式是为解决原有养老保险金制度缺乏稳定性和长期规划，难以应付经济波动，以及没有基金积累等问题而建立的，主要特点是：由企业和个人共同缴费，为每个人按其工资一定的百分比建立个人账户；其余部分为统筹基金，是所有参保人员的共同基金。达到规定条件后即可享受相应的待遇，这种制度可以形成一定的资金累积，同时不失灵活性，既避免了现收现付制缺乏长期考量而导致的负担过重问题，也避免了完全积累制初期资金需求量大的困难，同时既可以减轻老龄化的威胁，也考虑到了养老金代际之间的再分配，符合社会保障的公平性。

下面举例说明统账结合的缴费模式：按国家规定，养老保险缴费过程中企业承担20%,个人承担8%，假设个人税前工资为5000元（月），则养老保险总费用是5000*28%=1400元，其中企业承担5000*20%=1000元，个人承担5000*8%=400元，划转职工个人账户400元，统筹账户1000元。

采用养老保险金统账结合模式，充分考虑了国家和个人的共同利益：一是实现了权利和义务相对应；二是实现了公平和效益相结合；三是实现了国家责任与个人的自我保障相结合；四是实现了历史和现实相结合，实现了新老制度的平稳过渡。

社会统筹的功能是实施高低收入者之间的收入再分配，个人账户的功能是强制储蓄。这种模式具有以下优点：实行个人账户制，形成了激励机制，明确了个人责任，减轻了人口老化带来的养老保险给付的压力；同时，社会统筹部分作为调剂互助之用，避免了单纯实行个人账户制度缺乏的横向之间调剂互助的缺点。这种新制度既有传统的社会保险的互济性、分散风险和保障性强的特点，又强调了职工的自我保障意识，充分体现了公平与效率的结合。

多年来的实践表明，统账结合的养老保险制度为我国的经济发展和社会稳定发挥了重要的保障作用。然而由于历史和现实的种种原因，这一制度模式在实际运行中还存在着风险，阻碍了基本养老保险制度的完善与发展。

（1）个人账户出现“空账”运行。改革前我国长期实行现收现付的社会养老保险制度，实施统账结合模式后，由于没有任何养老基金积累，为确保已退休职工的养老金发放，只能使用企业在职职工的养老保险缴费，尤其是从近几年的实践看，旧制度下的养老金负债己经超过了社会统筹基金的支付能力，个人账户基金被用来弥补社会统筹基金的不足，造成了在资金流程上与现收现付没有实质性差别的“空账”运行体制。同时也造成了新的“显性债务”压力。

（2）统账结合模式的实质仍然是现收现付。

由于个人账户空账问题，以及养老保险基金筹措问题的存在，目前实行的统账结合模式实质上仍然是现收现付。现收现付模式强调的是一定时期内的收支平衡，它正常运行的重要前提是长期稳定的人口结构、经济发展状况、收入增长、社会赡养率等，这些因素对现收现付模式的运行具有相当大的制约作用。近年来，我国经济状况、社会发展发生了较大变化，同当初设计统账结合模式时的预测相去甚远。一是人口老龄化日趋严重，人口结构发生较大变化；二是由于持续的结构调整，就业压力加大，使养老保险基金的筹集更加困难。

由于以上因素的存在，直接影响到基金的收支平衡，而且孕育着未来收支的巨大缺口。

统账结合的初衷是想在保留一部分社会统筹以实现社会风险互济的功能外

，通过个人账户资金的积累与运营，实现资金的保值增值，应对人口老龄化。但现实是个人账户没有做实，无资金可运营，又哪里来的保值和增值呢？而没有保值增值，统账结合又有这个必要吗？因此说，转制成本是中国社会养老保险由现收现付制向统账结合模式改革过程的产物，转制成本解决不好，中国社会养老保险改革无成功可言；统账结合模式要想继续走下去，转制成本问题不可回避和拖延，否则，统账结合将被拖回到现收现付模式中去。

智利养老保险制度改革之所以成功，与其在改革之初就将转制成本加以明确，并通过发放政府债券等方式加以解决，使新制度能够轻装上路有关。而中国统账结合制度已运行10年，可到现在连转制成本的规模到底有多大还没弄清，这与改革之初政府期望通过社会统筹账户的缴款来偿付旧有制度的债务，即用新制度所收缴保险费的一部分来逐步支付制度变迁的成本，从而减轻政府责任的想法有关。但另一方面，也说明我国在社会养老保险改革之初过于乐观，甚至在转制成本能否真正通过制度内的统筹基金来解决这一问题都未经科学论证。时至今日，转制成本累积越来越大，政府应负主要责任。

依据管理归属、功能定位、保障目标的异同，可将社会统筹与个人账户的结合方式区分为“板块式结合”和“联通式结合”两种。不同方式的选择决定个人账户的属性及养老保险基金的运营管理方式，并且会产生不同的经济效果。

板块式结合意味着两个账户并行独立，资金分别进入各自账户形成社会统筹基金和个人账户基金。这一结合方式的核心是，资金筹集、发放及管理运作由不同的管理主体通过不同的组织机构、按照不同的管理方式分别实施，两套系统在组织机构和管理权限上明确分开。

优点：①明确和强化个人的养老责任，减轻财政负担；②明确国家责任，个人账户得以排除历史债务的干扰，实现持续发展；③个人账户资金形成真正意义上的完全积累，保护账户所有者的利益，提升制度抵御老龄化风险的能力。

缺点：①管理成本较高；②两个基金的独立运行需要专项的法律规范监督，防止在实际操作过程中发生人为的“抽肥补瘦”，为保证现期养老金发放而侵蚀个人账户基金，因而对法制化要求较高。

“板块式”制度面临的主要问题是社会统筹部分如何满足养老金发放、个人账户基金能否增值。

联通式结合是指社会统筹和个人账户的联通式结合，是将筹集到统筹基金和个人账户资金归总形成一个总基金进行运营管理，对个人账户的功能定位是“名义账户”，只是作为计发养老金的依据，实际上成为一个记账符号而无真实的资金积累。

优点：①能够保证现期养老金的发放；②养老金的管理发放更为简易，可以降低管理成本、提高管理效率。

缺点：①制度有可能重新演变为现收现付制、养老金支付完全取决于代际转移，达不到积累的效果，对于缓解老龄化压力不利；②当养老金需求不断增加而总基金增长跟不上时，将导致入不敷出、基金总量下降，政府对个人账户所有者的承诺得不到保障，造成诚信危机。

“联通式”制度主要面临的问题不是个人账户如何增值，而在于两方面：一是如何使个人账户作为名义账户被其所有者接受，二是政府如何保证兑现个人账户部分的养老金承诺。

统账结合模式的运行有两种方式，即社会统筹和个人账户的“板块式结合”和“联通式结合”，它们有着不同的经济效果。改革的关键不在于选择一个怎样的统账结合模式，而在于将历史债务与现实责任、统筹基金与个人账户基金严格分开，使历史债务逐步消化于统筹账户中，使新制度能够发挥应有的功效。

社会统筹和个人账户相结合的模式，旨在吸收现收现付制和基金制的优点，减少单纯依靠任何一种模式所带来的风险，以统筹基金的现收现付制满足现期养老金支付需要，以个人账户基金的积累制培养个人的责任意识和应付人口老龄化。这种模式，既能缓解未来养老金支付危机，又能够实现代际再分配功能与激励功能的结合，较好地体现了社会互济和个人责任相结合、公平和效率相结合的原则。

基于改革目标，2000年国务院《关于完善城镇社会保障体系的试点方案》对基本养老保险的统账关系和结构进行调整：企业缴纳的养老保险费全部计入统筹账户；个人账户规模缩小为8%，完全由个人缴费构成并且实账积累；社会统筹和个人账户的基金分开管理。这一政策的实质就是将统账结合“板块化”，将统账结合模式发展为普惠性的国民养老保险与差别化的个人年金的结合。

养老保险作为一种制度安排应具有一定的稳定性。因此，今后的改革仍将保持统账结合的框架不变，关键是要将历史债务以明确的方式处理，在统筹基金范围以财政补贴逐年消化历史债务，全面调整统账比例和管理方式，将统筹基金与个人账户基金严格分开，保证个人账户的独立性，使统账模式成为具有稳定性和可持续性的制度体系，在老龄化高峰到来之前的一二十年中，做好应对老龄化巨浪的准备。

（1）解决老职工的养老金债务问题。目前，养老保险金统账结合制度遇到的最大风险是几十年现收现付模式向部分积累模式转轨时形成的资金缺口。由于老职工的养老金权益已经转化为过去的政府收入，并凝固在国有资产中，惟一的解决办法就是通过多种筹资渠道弥补资金缺口。

（2）逐步提高退休年龄，减轻养老金支付压力。退休年龄是影响养老金负担水平的一个重要因素，在平均预期寿命和保障水平一定的情况下，退休年龄提高，平均领取养老金的年限就短，养老金总负担就会降低。据测算，在我国退休年龄每延长一年，养老统筹基金可增长40亿元，减支160亿元，减缓基金缺口200亿元[2]。

（3）多渠道筹集资金，建立稳定的筹资渠道。多渠道筹集资金，关键在于使之实现制度化、规范化的运作，以保证养老保险资金稳定可靠的来源，一方面最大限度地弥补养老保险基金的缺口，另一方面为完善我国养老保险制度奠定坚实的基础。

（4）做实养老保险个人账户。实现统筹基金现收现付，用于互助共济，个人账户基金实行积累，用于职工个人未来养老，从而有利于统账结合模式的稳健运行，真正实现部分积累。同时个人账户的基金积累，也有利于应对人口老龄化的挑战，承接老龄化高峰时养老金支付的压力。

虽然我国养老保障制度取得了很大进步，但其在效率和公平方面存在许多尖锐问题。

在公平方面，存在两个横向公平问题和一个纵向公平问题。

1.横向公平

第一个横向公平问题是指不同人群之间的不公平。从理论上讲，我国基本实现了养老保险全覆盖，但事实上，农民工和城镇灵活就业人员没被覆盖进来，长期裸露在制度之外，这是最大的不公平。另外，地区“割据”情况严重，不同地区的保障水平差距很大。

第二个横向公平问题是公共部门和私人部门之间的不公平。30%的事业单位千口100%的公务员没有参加养老保险改革，70%的事业单位在上世纪90年代实行了“半拉子”改革，长期没有实现多元退休制度的并轨。

2.纵向公平

纵向公平的问题是指退休金水平与退休时点之间存在高度相关性，退休时点的不同对退休金水平的高低有较大影响，退休晚的高于退休早的，缺乏正常的待遇水平调节机制。我国近9年每年上调10%养老金水平，5000元养老金和1000元养老金同样每年上调10%，其绝对额差距越来越大，甚至出现倒挂现象，即在有的地区养老金水平高于工资。此外，还有两个潜在的公平上的隐患：农村养老保障制度和城市居民养老保障制度，这两个制度在未来的某一天，其制度的公平性问题会显露出来，那是将成为不得不解决的主要矛盾，如同老农保。

在效率方面，我国社会保险制度存在两个宏观问题和两个微观问题。

1.宏观效率

第一个宏观效率问题是投资体制低效导致养老金贬值风险加大。所有的养老保险基金（共两万三千亿）全部存在银行，收益率低于CPI，损失巨大。

第二个宏观效率问题体现在资金运用低效导致财政转移支付激励不足。地区间存在较大差异：一方面，全国一半地区收不抵支，需要财政转移支付；另一方面少数几个沿海省份每年基金盈余较多，这部分积累资金又只能享受较低的利率，收益率低于CPI，造成宏观资金运用效率低下。

2.微观效率

第一个微观效率问题是制度收入激励不足。制度每年的实际收入水平受设定的费率、费基等参数不实问题的影响。过高的法定费率在执行中较低的实际费率，费基狭窄，影响了实际收入水平，财务隐患较大。由于道德风险，我们社保的费率、费基所有的参数都远远低于目标。比如赞基，假设北京平均收入5000元，但社保的实际费基可能只有3000元多一点，这与住房公积金等制度截然相反。费率方面也面临问题。在全世界有养老保险制度的180多个国家中，我国名义费率很高，大概排在世界十几名的位置，但这只是名义费率排名。由于费基比应有费基低了近一半，事实上的费率也会低一半。道德风险问题，再加上一些其他问题，导致我们的制度收入不足，远远低于我们目前规定费率和费基所应有的收入水平。

第二个微观效率问题指的是养老保险账户空转，个人和政府做实账户的激励严重不足。占工资8%的个人账户只享受2%-3%的活期利息，如果用这部分钱去理财，收益率可以达到8%以上，因此个人没有做实账户的激励。企业和政府也没有做实账户的激励。从2001年辽宁省成为第一个做实个人账户试点到现在已有12年，个人账户做实也扩大到13个省^[1]，可是截止到2011年，做实的基金仅有2703亿，平均到每个省、每个人身上的钱非常有限。空账额的增长率比做实额的更大。

效率低下造成了很多严重后果，比如财务可续性受到影响，财务隐患很多，也影响了政府公信力。

此外，养老保障制度在效率上还存在两个隐患。

第一个隐患是参数不合理，第二个隐患是多层次保障制度建立不起来。

养老保障的最主要参数有三个：缴费率、目标替代率和制度赡养率。而我国这三个参数与合理水平差距太大。比如，赡养率与人口老龄化程度有关，应该调整赡养率使退休年龄与预期寿命挂钩，而我们退休年龄却还是半个世纪以前的退休年龄，这没有起到稀释赡养率以提高财务可持续性的作用。

第二个潜在隐患是我国没有建立起多层次养老保障制度，市场因素不够，第二和第三层次不发达。多层次养老保险制度建立不起来，就会出现一些问题。举例来看，希腊的第二支柱建立于2001年，比中国还晚十年，所以希腊人养老几乎完全靠国家。一旦国家的社保体系要改革，希腊人肯定上街游行的。美国的情况则较好，国家基本养老保险替代率40%，企业年金替代率平均也是40%，正规部门人员的替代率高于40%，比如对于联邦政府雇员是110%，加上第一支柱替代率40%，因此联邦政府工作人员退休之后收入很高。如果联邦政府人员上班时收入是每年11万，那么退休的时候则是每年15万，所以美国联邦政府的贪污和索贿极其少见。这就是制度差距带来的政府机器的运作效率的差别。

未来或者现在往后一段时间很可能经济增长速度、税收增长速度会显著放慢，在这样一个宏观或者税收增长放慢的情况下也会对养老体制改革产生一定的影响。实际上，养老保障制度未来的挑战来自于两个一个是经济增长逐渐趋于稳态，一个是更大的挑战即人口老龄化。面对人口老龄化这个威胁我们的前景不容乐观。到2050年，中国60岁以上人口占34%，而那时候的美国才28%，欧洲才32%。也就是说中国是全世界人口最老的国家之一，从国别上讲，仅次于日本和俄罗斯，人口结构面临巨大威胁。加上经济逐渐趋于稳态，养老保障制度必须从现在开始未雨绸缪，把制度建成一个健康的制度。

上述这些公平和效率问题在制度建立之初就有，现在问题更为尖锐，这是由多方面原因造成的。

第一个原因是经济社会发展迅速，但相比之下，社保缺陷仍然存在，难以根除，反差越来越大。第二个原因是随着社保的作用和影响越来越大，大家对社保的依赖和惯性在迅速扩大和膨胀，从而问题也越多。第三个原因是舆论导向和宣传使社会形成了较大的反差和较高的预期。

我国养老保险统账结合的设计初衷是好的，但实行起来却不现实。

一方面，个人账户的引入是失败的，个人账户不能做实，影响了养老保险覆盖面的扩大。个人账户实账积累，与高速经济成长的环境有冲突，应取消积累制。根据萨缪尔森和艾伦定理，当一个经济体人口增长率与社会平均工资增长率之和高于投资收益率的时候，就应该采用现收现付制，而不应该选择完全积累制。换言之，选择现收现付即可获得一个生物收益率，这个生物收益率等于人口增长率与社会平均工资增长率之和，所以这个时候攒钱就不合适。我们可以将之量化，便一目了然，比如一个人1993年参加这个制度，每年强制性扫除工资8%，现在给这个人20年2%的利息，替代率远远达不到现在工资的8%，甚至不到1%，所以这个人肯定不愿意把个人账户做实。因此，在经济高速增长、社会平均工资高速增长的时候，个人账户的制度设计是失败的。

另一方面，现在这种现收现付制的社会统筹与二元结构是有冲突的。发达地区非常发达，不发达地区非常不发达。从经济学上解释，就是非精算中性制度下道德风险导致逆向选择。这时，需要在制度设计中引入精算因素才行。

详细可见表2的解释。颜色1的部分是社会统筹部分出现的问题，是现收现付制存在的问题，解决之道是加强精算中性因素。颜色2部分是个人账户存在的问题，原因是积累制效率低下，解决之道是取消积累制。颜色3部门是统筹层次太低导致的问题，解决之道提高统筹层次。颜色4部分是未来的潜在风险，有两个公平性问题，两个效率问题。

我国养老保障制度要提高统筹层次，并且重新认识统账结合。提出的改革思路是实行NDC（名义账户制），把个人账户扩大到100%，雇员和雇主的缴费都纳入账户，使所有缴费实现100%的个人精算中性运作，并提高统筹层次。这个办法还可同时实现一个重要目标：多缴多得，少缴少得。只要实现了这个理念，养老保险覆盖面可以立刻扩大，缴费收入可以迅速实在起来，可以避免很大损失。

我国养老保障制度的改革需要正确的态度和改革路径。

第一，要有急迫性，不能一届一届政府往后推。考虑到我国老龄化的速度（见表3），养老保险制度改革必须要有急迫性。

第二，要有顶层设计，比如缴费型制度与非缴费型制度要相互配合；三个支柱之间要相互配合。

第三，要有策略，比如退休年龄问题的解决，可以参考我国台湾地区正在实行的改革。

第四，要有政治决心，打破利益格局，尤其是对于事业单位和公务员的改革。

第五，要正确对待当前利益和长期利益的关系。

现在我们在社会保障领域里是两种思想，一种是强调财政的作用。因为社保作为一种保险制度，首先要保证财务的可持续性，制度才能够自我平衡。另一种是正义与公平的实现、再分配的实现，应该依靠国家财政的其他制度，比如社会救助等等，而不应制度目标错配。如果社会保险制度财务自我平衡能力非常好，来自于转移支付的福利制度就可专注于实现公平正义，这两个制度合在一起，各司其责，那么，这个国家就非常好了。否则的话，这个制度也离不开财政，那个也离不开财政，这样，社会保险制度就不可持续，很多欧洲国家就陷入这样一种困境。在这方面，美国的制度是个典范，保险制度和福利制度的各自功能都发挥的特别好。^[1]