核材料运输

近年来，随着科技的进步以及能源的紧缺，核能的利用已经成为一种现实的需要。因此核反应堆产生的核废料作为一种能源也得到了一些国家的青睐，这便使得核材料（主要是核废料）的国际贸易愈发频繁。而这种贸易多数要经过海运，而且往往采取秘密运输的方式。这一问题就牵涉到传统的航行自由与保护海洋环境以及人类生命安全利益的冲突、预警原则的适用、事前通知要求以及国家责任的承担等。

核材料是一种杀伤力极强的物质。人类如果受到该物质的辐射，将会导致死亡、癌症、基因变异等后果。因此，国际社会对于高放射形核材料进行严格的管制。但是，随着技术的发展和能源的短缺，核材料作为一种能源，受到了一些国家的青睐。因此，在对核材料加工后进行出口的频率已经大大提高。且这些核材料的转移往往会以海运的形式进行，且具有秘密运输的特点。例如，仅1999年和2001年，英国分别命名为Pacific Teal号和Pacific Pintail号的船舶所运输的混合性氧化物(Mixed plutonium/ uranium oxide, MOX)就能转化并提供大量的核材料，这些核材料足以制造十几个核武器。

这些长寿型、高放射性有毒物质一旦发生意外，后果就不堪设想：给沿海国居民带来巨大威胁、给周围海洋环境造成长期、广泛的放射性污染。一旦这种意外发生，将非常难以处理。更何况，针对这种意外进行救助的设备到现在还没有得以开发。

英国方面的有关人士就曾表示，很显然，一旦发生船舶沉没事故，从事故发生地进行打捞几乎是不可能的。

更何况，船只的沉没并非是最严重的威胁，如果两艘运输此类高放射性核废物的船舶不幸在海上相撞，则会造成长时间且温度极高的船只大火，此时放射性粒子则会成为空降物，将周围生物体推向灾难的深渊。

因此，如果不对此类高放射性物质严加管理和科学预防，核废料的运输方很可能将这种高度危险转嫁给沿海国居民。这些居民根本不能从核物质的运输中得到任何利益却要承担如此大的风险，实在是不公平不合理的现象。

总体来说，核材料海上秘密运输的危害特点有：（1）此类物质引入环境不能够参与循环转化，只能作线性运动，因而损害具有不可避免和不可弥补性。（2）这类物质要么本身构成污染源，要么本身是对人类有用的物质，只有在管理不当的时候才会导致环境污染。因此，国际法制度要防止这类物质对环境要素的污染危害，主要依靠加强管理和控制，而不是主要控制污染物排放量。（3）此类物质一旦泄漏对周边大面积水域的污染具有致命性，其危害范围之广、对周遭环境破坏之彻底都是其他普通危险物质难以比拟的。这也是为什么沿海国对此问题给予前所未有的关注的原因。（4）为了制造脏弹，此类物质已经成为恐怖分子劫持的目标之一。因此，与一般的危险物质仅仅面临自然原因或者最多会受到海盗的关注不同，此类物质显然面临着恐怖分子劫持的巨大危险。

由于核材料的海上运输，会给过境的沿海国带来潜在的严重威胁，从而遭到了很多国家的强烈反对。因此，在该问题上，沿海国与运输国之间产生了强烈的冲突。

美国运输圣奥诺弗雷核废料事件2004年2月3日，美国宣布它将放弃将位于南加利福尼亚地区的圣奥诺弗雷核反应堆中770吨的核废弃物经南美洲运往南卡罗来纳（South Carolina）最终将其埋藏的计划。

根据该计划，运输这些核废料的轮船需要绕南美洲航行100天之久。之前，尽管美国运输部与美国政府之间存在不同意见，但该项计划还是得到了美国运输部的批准。根据该航行计划，运载这些核废料的船舶需途经位于南美洲大陆南端合恩角的德雷克海峡（Drake Passage），而该地区是国际上最危险的航道之一，每年这里的风暴将持续200天以上。

圣奥诺弗雷核反应堆的处理方案一提出就遭到了社会各界的强烈反对。虽然从逻辑上来看，倾向于将这些核废料埋藏在加利福尼亚、汉福得（Hanford）或华盛顿地区，甚至是用火车来进行运输。但美国运输部基于国内有关核材料管理的相关法律，否决了所有这些可选方案。

除了国内法方面的障碍外，美国欲将该核废料通过海运方式进行处理的计划还遭到了国际社会的强烈反对。其首要障碍来自于智利《核安全法》（Law for Nuclear Safety ）2002年修定案。该法案要求任何运输核废料或放射性物质的船舶，必须得到该国的事先批准才可通过其专属经济区。

该法案明确规定，只有运输核物质或放射性物质的船舶符合下列要求时，才能得到智利政府的批准：其一，运送人能保证该海域的环境免遭此类物质的污染；其二，运送人必须提供与运输日期、路线以及所载货物的特点相关的信息资料和相应的安全应变措施。

起初，美国国务院曾指令经营圣奥诺弗雷核反应堆的南加州爱迪生电力公司(Southern California Edison) 不得向智利政府提出此类申请。理由是：一旦提出此类申请将开创对未来运输活动不利的先例。但美国运输部却表示与智利政府进行磋商是符合逻辑的选择，因为运输行为带有潜在的危险，并且与智利政府进行磋商对建立紧急事件应急预防方案也有很好的帮助。运输部还强烈要求南加州爱迪生电力公司制定更加现实可行的方案，以备发生沉船危险之需，因为该公司之前的应急方案只能在水下300英尺的范围内进行搜救，超出该范围，则没有任何挽救方法。而整个航行过程是在无边无际的大海上，很显然，300英尺的深度根本不能满足搜救需要。

这些问题似乎引起了美国国务院的共鸣，因为仅仅两周之后国务院就表示，在运输核反应堆里的放射性材料之前，需要解决一系列的问题。并特别强调，南加州爱迪生电力公司需要在南美地区寻找新的航线，作出意外事故应急预案的详细方案，并须证明其已经为运输行为投入了足够的保险。但是，虽然该公司只提供了部分保险，美国运输部还是批准了该项运输申请，其中一个原因就是该公司选择了经国际水域运输的方式。

妨碍该运输行为的另一个因素就是阿根廷于2004年1月作出的法院判决，该判决禁止运载核反应堆废物的船舶进入其专属经济区。

做出该判决的是阿根廷联邦法官Jorge,该法官援引了《控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》中的规定。他认为，该公约赋予了沿海国禁止此类船舶通过的权利。

此判决做出之后阿根廷官员就发表声明说，如果发生此类事件，阿根廷就会对船舶运载的放射性物质进行阻截并将其强制护送出其专属经济区。此重要判决为将来解决由于运输此类物质而导致的国际事件开创了一个先例。

从这一事件中可以看出，不仅仅是国际社会对核材料的海上运输存有很大争议，美国内部也是有着重大分歧的。从安全角度出发，美国注重保障运输安全，但总体上又不愿意开创先例尊重沿海国对此问题的管辖权。同时在运输时已有所顾忌，选择公海进行运输，从而避免了经过他国领海。但该案同时也留有疑问，因为根据UNCLOS的规定，专属经济区在船舶航行方面适用的是公海航行自由原则，但沿海国对专属经济区内的环境和上覆水域内的资源享有管辖权。因此，对于运载放射性核材料的船舶是否可以在沿海国不知情的情况下通过其专属经济区就成了一个未决的问题。

纵观国际社会各国对核材料海上秘密运输问题的实践，可以看出，此问题主要涉及以下法律争议，即航行自由与海洋环境保护之间的争议、预警原则在该问题上的应用以及事前通知的必要等。

在运输核材料问题上，传统的航行自由受到了人类生命安全利益以及保护海洋环境要求的制约。因此，运输国与过境的沿海国之间就此问题产生了强烈的争议。运输国认为，基于航行自由原则，载运此类物质的船舶应当同其他船舶一样，无需对沿海国作出事前通知便可通过；而沿海国认为，基于保障本国国民生命安全和保护海洋环境，传统的航行自由不能无限制的适用于此类船舶，因此要求事前通知并适用预警原则。要平衡二者之间的利益并从中做出选择，首先要了解与二者有关的国际法制度。

预警原则这个名词，并没有一个简单清楚的法律定义。有德国学者认为，预警原则最早可能出现在西德和瑞士上个世纪80年代的国内立法中。当时这两国的法律体系内已有所谓的“Vorsorgeprinzip”。由于人类对于全球性环境生态破坏问题，迄今还没有一套完整的科学数据用来精确地控制污染源，因此，人们越来越多的认为，面对这样的科学不确定性，宁可采取过渡小心谨慎的“预警方法”，立刻进行管理，也不该任由情况继续恶化下去，以免将来科学证据数字弄清楚了，但环境生态的破坏，已经成为永远无法挽回的灾难。这样的基本立场，我们即可成为“预警原则”。

对于预警原则是否应被应用到核材料海上运输问题上，学者们持不同的态度。以Van Dyke 教授为代表的一派学者认为，预警原则已经发展成了一项习惯国际法。基于这样的主张，这派学者认为，可能受到潜在威胁的沿海国有权得到有关核材料海上运输事项的事前通知，并可对此类活动在其认为有必要的情形下行使否决权。但还有更多的学者认为，预警原则由于产生时间、历史发展、内容的明确性等各个方面都不能满足国际习惯法的标准，因此该原则还不能算作国际习惯法。

对事前通知义务的不同看法也是基于对无害通过权的理解和适用范围而引发的另外一个争议。对于该问题，有核国家或者说是核材料运输国认为，事前通知义务与UNCLOS中规定的航行自由是互相抵触的。但值得注意的是，在实践中，这些国家往往在通过其所信赖的国家或者政治同盟国水域时，都会作出事前通知。

日本于1997年12月18日声明：1998年时，运输核材料的船舶从法国启航后，日本将会宣布该船舶此次航行的航线。英国也针对1998年的运输活动向其所经过的巴拿马运河的巴拿马委员会做出了事前通知。然而，对一些小国如加勒比国家却置之不理，因此在通知义务方面，有核国家采用的是双重标准，将弱小国家视为国际社会的“第二国民”，很显然这种双重标准完全违反了国际法中国家无论大小一律平等的重要原则，因此是不公平、不可接受的。

事前通知的作用在于，一方面，由于向有关国家做出了事前通知，使透明度有所增强，因此它能够减少海上运输核材料所带来的各种传闻，不至于引起国际社会的轩然大波。另一方面对跨界海上运输核材料的活动所可能带来的海上事故进行有效的事前准备。此外，相关国际公约，例如《巴塞尔公约》以及国际原则能机构的有关规章都将其作为运输国的一项重要义务加以规定。

为保证核材料的安全与合法利用，防止被盗、破坏、丢失、非法转让和非法使用， 保护国家和人民群众的安全，促进核能事业的发展，而实施的制度。核材料是战略物资，各国都实行严格的管理和控制。中国实施核材料管制的法律依据是《中华人民共和国核材料管制条例》及其实施细则。一切持有、使用、生产、储存、运输和处置规定的核材料的部门和单位必须遵守核材料管制条例。

规定管制的核材料是：①铀-235，含铀-235的材料和制品;②铀-233，含铀-233的材料和制品;③钚-239，含钚-239的材料和制品;④氚，含氚的材料和制品;⑤锂-6， 含锂-6的材料和制品; ⑥其他需要管制的核材料。

核材料管制的基本要求是： ①保证符合国家利益及法律规定;②保证国家和人民群众的安全;③保证国家对核材料的控制， 在必要时国家可以征收所有核材料。

国家核安全局负责民用核材料的安全监督; 国防科学技术工业委员会负责涉及国防的核材料的安全监督。

国家对核材料实行许可证制度， 持有核材料数量达到规定限额的单位必须申请核材料许可证。许可证持有单位必须建立核材料的保管、安全保卫、衡算、保密等制度。核材料运输必须遵守国家有关规定，确保运输安全。许可证持有者对所持有的核材料负全面的安全责任， 直至核材料及其安全责任合法转移为止。

国防运输风险评估计划(Defense Programs TransportationRisk Assessment，DPTRA)主要是定量评估国防运输计划中放射性材料泄露的危险。放射性材料包括钋、铀及氢的同位素。钋和铀的同位素在正常构形下不会有大的健康危险，它们首先要转化为可被吸入的气溶胶才会有危险。气溶胶的生成有三种方式：与炸药的剧烈反应、燃烧过程中的氧化、外力作用下氧化层的破损。国防运输一般采用装甲车及安全运输车；运输物包括有核武器、试验装置、以及材料等。

在DPTRA中采用了概率分析的方法用于评估重运输事故中放射性材料泄露的概率及后果。风险评估中有三个基本要素：(1)概率。在事件树分析的基础上，确定气溶胶的生成概率；(2)后果。综合考虑气溶胶传播计算、人口模型、剂量影响模型，以评估潜在的健康危险及污染区域；(3)不确定性。即分析计算中部分假设的不确定性。

概率分析采用了事件树，它可以提供事故后果的描述及系列场景的描述。事件树由一系列问题组成，包括有：发生事故的类型及严酷度、对运输者及工具的损坏结果、释放机制、事故地点及气候条件等。

为确定在海运中发生核材料事故的责任而签订的公约。1971年11 月19日至12月2日海协于比利时布鲁塞尔召开海上核材料运输国际法律会议。有43个国家和地区派代表或观察员同8个国际组织的观察员出席会议，讨论并通过了该公约。公约阐明它与1960年7月29日核能领域内第三方责任的巴黎公约和1964年1月28日补充议定书以及 1963年5月21日核损害民事责任的维也纳公约之间核事故责任的关系，公约还涉及核燃料或放射性产品或它们产生的废物的核事故所造成损失的规定，以及核能船经营人的责任等。此公约已于1975年7月 15日生效。至1980年12月31日止，共有8个国家参加。我国未参加此公约。

运输系统安全评估计划(Transportation System SafetyEvaluation Program，TSSEP)，该计划主要是提供核材料在极限环境下的相关信息。该计划提出了核材料运输后果分析所需数据的获得方法。

一般是在假想的恶劣环境下进行分析，并需开展一些试验，以评估极端环境下包装箱是否破坏，气溶胶是否形成。后果分析所需数据包括：释放气溶胶材料总量，气溶胶尺寸分布，化学核素、同位素及腐蚀产物，释放速率。

针对放射性材料运输安全问题，IAEA特别制定了相关法规，明确了放射性材料运输时的包装防护等事项。这一法规在部分国家已被采用和实施。在该法规中指出对已知放射性材料的运输应采取何种类型的包装物，取决于材料的放射性及其所带来的放射性(毒性)的危险程度。法规能够以各种类型的包装物进行运输的放射性材料的数量和种类设置了限值。包装物主要分为5种类型：

例外包装物：用于运输放射性水平极低的放射性材料，例如规模很小的源/样本。

工业包装物：分为1类、2类和3类，通常用于运输废物材料(例如工作服)、退役产生的废物(例如土壤或砖瓦)以及受到污染的多余设备。放射性均匀分布于大量非放射性材料中。

A型：用于运输各种具有各种用途的源(包括放射性药物和辐照后的反应堆部件)。

B型：乏燃料(装在屏蔽容器中)、钚材料以及高放射性源。

C型：用于空运高放射性且容易弥散的材料，例如氧化钚粉末。

此外，还有某些易裂变的放射性核素(钚-239、钚-241、铀-233、铀-235)，当数量足够大且一定条件得到满足时，它们会释放出大量的中子辐射。因此，需要对此类材料在包装物受损和未受损的两种情况均进行临界评估，以确保该材料在所有情况下都保持亚临界状态。此类包装物被命名为“F”(例如A F型)。

在该法规中指出，用于放射性材料运输的包装箱需要经历下列试验：

正常条件试验：除了对例行运输条件的规定外，还包括：从1.2 m的高处下落到一个不可压缩表面上(如果货包重量低于5000 kg)；被棒状物贯穿；堆叠；喷水。

异常条件试验：9 m高处的下落试验，落在带尖的物体上(或戳在货包上)；在800℃的大火中持续30 min；500 kg的板材从7 m高处落到货包上压裂试验(如果货包有确定的容积/尺寸和度)；浸水试验。

对各种包装箱的要求为：例外—在运输的例行条件下将不会发生泄漏，剂量率的增加不会超过20 %。工业1类—在运输的例行条件下将不会发生泄漏，剂量率的增加不会超过20 %。

工业2类和3类—在运输的正常条件下将不会发生泄漏，剂量率的增加不会超过20 %。

A型—在运输的正常条件下将不会发生泄漏，剂量率的增加不会超过20 %。

B型—在运输的正常条件下发生最小量的泄漏，剂量率的增加不会超过20 %；运输的事故条件下发生低水平泄漏，剂量率的增加低于10 m Sv。

核材料的运输越来越多，但面临的风险也越来越大。在不剥夺运输国某种程度航行自由的前提下，为了保护海洋环境以及保护沿海国及其国民的利益，提出以下建议：

根据相关国际法的规定，将预警原则适用于核物质的运输，是保护环境的需要，也符合现代可持续发展原则的精神。从内容上来讲，至少包括以下措施：

（1）进行环境影响评估

（2）进行科学研究

（3）开发一整套技术性可替代方案

各国在国际事务中进行合作，是现代国际法的一项基本原则。由于人类只有一个地球，只有一个生态环境，所以，国际合作原则对于全球环境的保护更具有突出意义。在核材料海上运输这一问题上，笔者认为，应当从两个层面入手：第一，加强国际组织之间以及国际组织与成员方之间的合作。第二，要加强运输国与过境国等有关国家之间的合作。根据合作原则和预警原则的要求，进行事前通知和相互磋商是防范发生海上核事故的必经手段。特别是在科学研究以及应急解救方案的制定上，应努力发挥各国，特别是核技术发达国家的科技优势。在此，笔者建议，各国之间的合作也不能与国际组织之间的合作完全分离，建议在国际组织如国际海事组织以及国际原子能机构的统一组织下，协调运输国和过境国进行资金、人员的配备和方案的实施。

在国际合作问题上，一个重要的内容就是建立信息交换制度。但在信息交换问题上也是存在不同看法。有关人士认为，信息交换对于国际合作虽然是必经之路，但一旦泄漏有关信息，可能产生负面影响，即相关信息被恐怖组织或者海盗窃取，这样就增加了海上运输核材料发生被盗或抢劫的危险性。

恐怖组织或海盗可能获取相关信息的可能并不能成为否定信息交换必要性的理由。因为恐怖组织所获得的信息，并非由于运输国与过境国之间进行信息交换才泄漏的。而且，正是由于核材料运输计划和路线很可能被恐怖组织所获得，才有必要进行信息交换。因为只有这样，过境国才能在知晓运输计划和路线的前提下，对运输船舶给予相应的保护措施。并且，一旦所运载的核材料遭受恐怖分子或海盗的抢劫，信息交换制度也能为沿海国迅速采取行动提供良好的铺垫。

预警原则固然重要，但即便预警原则能为国际社会普遍接受，运载核材料的船舶依然会航行于海洋之上并有发生意外的可能。因此，保障核材料海上运输的安全性及稳定性就成为我们所关注的一个问题。正如上文说述，从目前来看，分道通航制可以说并没有解决沿海国与运输国之间的矛盾。分析主要原因，还是因为像日本、英国、法国等国家往往采取秘密运输的方式，因此，即便是指定了特殊航道，由于沿海国对运输核材料的船舶的情况不能掌握，也很难将其适用。但是，从现实来看，在没有更好的解决方案的情况下，尝试分道通航制应该算作一项较好的做法。要协调传统的航行自由与保护海洋环境之间的矛盾，一个较好的办法就是为运载核材料的船舶指定一条适合的特定航线。

作为事后防范的一种手段，建立一套切实可行的责任体系是必不可少的。目前，国际社会针对核事故问题，签订了一系列有关责任分配的条约。关于核损害的民事责任的现有国际法律框架由三项相互关联的公约组成。这些公约是：由经济合作与发展组织的核能机构主持，于1960年7月29日在巴黎通过的《核能方面第三者责任公约》（下文简称《巴黎公约》）；在国际原子能机构的主持下，于1963年5月21日通过的《维也纳核损害民事责任公约》（以下简称《维也纳公约》）；在原子能机构、经合组织和国际海事组织的主持下，于1971年12月17日通过的《有关海上核材料运输的民事责任公约》（以下简称《1971年布鲁塞尔公约》）。