土地产权制度

土地产权制度　　 土地产权制度是指一切经济主体对土地的关系、由于经济主体对土地的关系而引起的不同经济主体之间的所有经济关系的总称，主要包括土地权能制度和土地收益制度，前者主要是指经济主体对土地采取某种行为的权利的制度，后者主要是经济主体行使他的这种权利所能得到的收益如何的制度。土地产权制度可以理解为关于土地产权的合约或合同或经济关系，它还可以包括很多次级制度和再次级制度，其内容结构的丰富程度取决于土地经济领域专业化与分工的发展水平以及市场交易范围和发达程度。

首先，要尽快启动延搁已久的征地制度改革。近十年前，中央政府就明确提出，要尽快出台征地制度改革方案，缩小征地范围，提高征地补偿标准，让农民分享土地增值收益。但是，由于这项改革涉及中央和地方关系，涉及财税和金融体制，阻力甚大，迄今仍无实质性进展。

新一届中央政府履新后，应综合研判，果断决策，抓住这个改革突破口，在适当平衡中央和地方利益，兼顾国家、集体利益和农民权益的基础上，依中共十七届三中全会的要求，宣布农民对承包地拥有永久性使用权，并赋予其抵押和出让的权利，在土地问题上还权于民，奠定中国社会长期稳定的基础。

其次，着眼于城乡土地同权同价，允许集体建设用地进入市场。中共十七届三中全会已明确，要建立城乡统一的建设用地市场。有关部门应该在总结广东、成都、北京等地“农地入市”试验的经验教训，允许集体建设用地合法用于工业、服务业、保障房建设等。

可以想象，如果这些集体建设用地能够自由进入建设用地市场，必将为中国城镇化、工业化提供更加广阔的空间;如果允许农民以土地入股、联营等方式参与工业项目建设，在完善乡村公共治理的基础上，必将更好地保障农民的土地权益，减少政府与农民的冲突，更加容易实现社会稳定与和谐;允许集体建设用地进入市场，也缩小了征地范围，有助于提高存量建设用地的使用效率。

以农民为主体的“农地入市”，农民能够自主参与议价，一方面可以让土地收益更多进入农民的腰包，为其更好更快融入城市提供资本，从而缩小日益严重的贫富差距，弥合可能的社会断裂;另一方面则抬高地方政府的用地成本，倒逼其转向土地集约使用，通过提升城市管理、公共服务、产业升级，开辟新的财源，从而摆脱土地财政依赖，使中国的城镇化走向良性发展。

其三，要尽快修改法律，实现城乡土地的统一登记。

新一届全国人大常委会已明确，年内将审议修改《土地管理法》。这一法律修订案历时三年，其间一直伴随激烈争论。2012年12月底，该修订案草案提交全国人大常委会审议，因限于技术性修改，被退回重新修改。我们认为，《土地管理法》应该是“大修”，应该把近年来各地土地制度改革的成果写入法律，并以法律明确征地制度改革的基本框架。

一、“一土二卖”谁能最终获得土地权利

所谓“一土二卖”是指，在土地二级市场中，卖家出于利益考虑或者恶意欺诈预付土地款等原因，将其拥有的土地使用权先后转让给两个或者多个买家，并都与之签订了相应的《国有土地使用权转让合同》。一旦出现前述情况，必将出现纠纷，因为，除非违反有关土地转让方面的禁止性规定(例如：未开发完成总投资的25%以上)，否则上述的多份转让合同都是有效的，理论上，每个买家都有权要求办理土地使用权的变更登记手续，以获得所购土地的使用权，但肯定的是，最终只能有一个买家真正获得土地使用权，其他买家都将遭受损失。

在此，我们可以先将“一土二卖”与商品房交易中的“一房二卖”问题进行比较，之后，不难得出这样的结论：目前的土地交易制度中缺乏“买卖合同登记制度”。在商品房交易中，无论是期房买卖的《预售合同》还是现房的《买卖合同》，都有合同登记制度，其意义在于：进行了登记的合同具备优先性，该合同的买方最终有权办理所买卖房屋的过户登记，从而能够预防和解决“一房二卖”的问题;另一方面，买家在签订合同之前也可以到相关的登记机构进行查询，以防止卖家恶意签订合同，骗取预付款的可能。

那么，在土地转让合同缺乏登记制度的情况下，如何确定多份转让合同的优先性?“解释”给出了明确的答案：

1.已经办理土地使用权变更登记手续的，理所当然已获得了土地的使用权;2.若多份转让合同均未办理土地使用权变更登记手续，则已先行合法占有投资开发土地的买方有权优先请求卖方履行土地使用权变更登记等合同义务的，从而最终获得土地的使用权;3.若多份转让合同的买方均未办理土地使用权变更登记手续，又未合法占有投资开发土地，则先行支付土地转让款的买方有权优先请求卖方履行交付土地和办理土地使用权变更登记等合同义务的，从而最终获得土地的使用权;4.若多份转让合同均未履行，依法成立在先的合同买方有权优先请求卖方履行，从而最终获得土地的使用权。而合同成立的时间一般来说就是合同双方在合同上签字盖章的时间。

对上述规定进行一个总结，实际上确定多份土地转让合同优先性的规则是：先变更登记、再占有、再付款、再合同成立。

二、违约责任并不能吓倒恶意违约者

正是由于缺乏“买卖合同登记制度”，买方在签订合同时确实很难了解卖方是否已经将土地转让给了其他人，也不能完全避免卖家恶意违约将土地再卖给其他人。所谓恶意违约，是指卖家将土地转让了一个买家A之后，若有其他的买家B愿意出更高的价钱购买土地，而高出的价格又超过卖家违反前一个交易合同需要承担的赔偿责任时，卖家故意违约不向A而是向B交付土地、办理相关的土地是使用权变更手续。

因此，在签订土地转让合同时，买家应当注意以下几点：

一是，做适当的事前调查，包括所要购买的土地是否已经办理了使用权变更登记;到现场考察一下，土地是否已经交由其他人占有开发等等;二是，尽量根据上述优先性规则，尽快办理土地使用权变更手续或者让卖家交付土地，谨防卖家恶意违约;三是，尽量明确约定较大数额的违约金，一方面能够增加卖家恶意违约的难度，另一方面，一旦无法获得土地，仍然能够基于转让合同要求卖家赔偿损失。在此，有一点值得注意：最高人民法院曾就商品房买卖出台过一个《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》，其中第8条对于开发商“一房二卖”的行为加重了其赔偿责任，增加了“不超过已付房款一倍”的惩罚性赔偿责任。相比之下，此次“解释”对于卖家“一土二卖”的赔偿责任仅仅只规定适用《合同法》的相关规定。

三、注意视为“土地转让合同”的特殊情形

在此次“解释”中，有一种特殊的情况被认定为土地转让：根据《解释》第24条的规定，在房地产合作开发中，若在相应的合同开发合同中约定，提供土地使用权的一方不承担经营风险，只收取固定利益，则此合同将被认定实际上是一个土地转让合同。此时，合作双方的权利义务应当依据土地转让的有关法律法规予以确认，自然也包括了“一土二卖”规则的适用。