美印核能合作

2005年7月18日, 美国总统布什与印度总理辛格在联合声明中宣布, 美印将进行全面的民用核能合作。2006年3月2日, 布什和辛格就美印核能合作达成谅解。7月26日, 美国众议院以压倒性多数通过了印度免受美国出口限制的立法。美印核能合作不仅违背了美国几十年来一贯奉行的核不扩散政策和法律, 还背离了核供应国集团的核出口准则,从而引起了美国国内乃至整个世界的惊讶、关注和争论。本文试图从美印核能合作的内容入手, 分析美印核能合作对国际核不扩散机制的影响, 进而对美印核能合作的前景进行预测。

自20世纪50年代中期起, 美国就开始与印度进行核能合作。它帮助印度建立核反应堆, 为印核反应堆提供重水, 并允许印度科学家到美国核实验室从事研究工作。直到1974年印度进行核试验,美国才中断与印度的核能合作。1998年5月, 印度连续进行核武器试验, 美国随后对它施加了制裁。

然而, 布什政府上台后, 为了能与印度建立战略伙伴关系, 一反前几届政府的对印核不扩散政策, 决定恢复与印度的全面核能合作。在2004年1月宣布的美印“战略伙伴关系后续步骤”倡议中, 美国承诺将解除对印度民用核技术、空间技术、高新技术及导弹防御技术的出口管制;2005年7月18日, 两国宣布将在民用核能方面进行全面合作, 并勾画了合作的基本框架;2006 年3 月2日, 两国首脑就合作达成谅解。

美印核能合作的基本内容包括:美国承诺, 它将努力实现与印度的全面民用核能合作, 寻求国会同意修改美国的法律和政策,并与其盟国和友邦合作修改核供应国集团的出口控制准则, 以便能与印度进行全面的民用核能合作和贸易。作为交换, 印度承诺, 将分阶段把民用和军用核设施和核计划分开, 自愿地将其民用核设施置于国际原子能机构的保障监督之下, 并向国际原子能机构申报其民用核设施。它还承诺签署和遵守关于民用核设施的附加议定书;继续单方面暂停核试验;与美国合作缔结“禁止生产核武器用裂变材料条约”;禁止向尚未拥有浓缩和后处理技术的国家转让这些技术, 并支持限制其扩散的国际努力;制定全面的出口控制立法;遵守导弹及其技术控制制度及核供应国集团的准则;确保核材料和核技术的安全。

印度已经制定民用和军用核设施分离计划, 并得到美国政府的同意。印且将现有的和计划建造的22座核反应堆中的14 座确定为民用, 接受国际原子能机构的保障监督, 剩余的8座列为军用, 不受国际原子能机构的核查。这项计划将到2014年完成。此外, 印度还将把相关的上游和下游设施置于国际原子能机构的保障监督之下, 并已宣布9个研究设施列为民用。

从上述情况看, 印度将获得美国和其他核供应国的全面民用核能合作。但是, 它所承担的核不扩散和核裁军义务却是不够的。印度虽同意采取一些核不扩散措施, 却不愿加入几十年来对防止核扩散发挥了重要作用的《不扩散核武器条约》;虽承诺继续单方面暂停核试验, 却拒绝签署对其承诺具有法律约束力的《全面禁止核试验条约》;虽表示支持“禁止生产核武器用裂变材料条约”的谈判, 却继续生产核武器用裂变材料。此外, 印度承诺采取的某些核不扩散措施, 如制定全面的国家出口控制法律和保证核材料和核技术的安全等, 并非新的承诺及美印核能合作计划的产物, 而是2004年4月通过的联合国安理会1540号决议所要求的。虽然印度将民用和军用核设施和核计划分开,并把民用部分置于国际原子能机构的保障监督之下, 但这项分离计划是由印度决定的。印度将其核设施中的重要部分, 如快速增值反应堆和后处理厂列为军用, 不受国际原子能机构的保障监督和核查。所以说, 这项分离计划更多的是象征意义而非实际意义。

值得注意的是, 美印核能合作计划没有触及印度的核武器计划, 更没有采取任何有效措施对印度核力量的发展进行限制。实际上, 美国从一开始就没有打算限制印度核武器能力的加强。正如美国国务院负责政治事务的副国务卿尼古拉斯· 伯恩斯在3月2日的新闻发布会上所坦言, “这项协议现在不会, 将来也不会影响印度的战略计划”③ 。印度政府说:“联合声明承认印度的核计划既有军用也有民用。双方已经同意, 目的不是限制印度的战略计划,而是恢复全面的民用核能合作以加强全球能源和环境安全。”

自2005年7月美印领导人宣布两国将恢复全面的核能合作后, 美国国内和国际社会就对美印核能合作将对国际核不扩散机制和国际核不扩散努力产生的影响展开了激烈的争论。美国政府及其支持者强调, 美印核能合作将把印度拉入国际核不扩散主流, 将会加强国际核不扩散机制。反对者则认为,美印核能合作违反了美国和国际核不扩散法律和核出口控制规则, 势必损害国际核不扩散机制。笔者认为, 美印核能合作计划使印度把民用与军用核设施分开, 将其民用部分置于国际机构的核查之下, 并承担一些新的核不扩散义务, 这是印度30年来第一次这样做。与印度几十年来一直孤立于国际核不扩散机制之外相比, 这无疑是一个进步。但是, 美印核能合作不利于国际核不扩散机制的加强。

首先, 美国为了美印核能合作要求修改相关法律的做法将影响国际核不扩散机制的严肃性。美印核能合作违反了美国的核不扩散法律和核供应国集团的核出口准则。1954年的美国《原子能法案》和1978年的美国《核不扩散法》禁止美国与没有接受国际原子能机构全面保障监督的无核武器国家进行核能合作。印度一直没有接受国际原子能机构的全面保障监督, 并且在1974年进行了核试验。自此,美国几十年来一直拒绝向印度提供核燃料和核技术, 并力促其他国家也这样做。在美国的积极推动下, 控制和管理全球核贸易的核供应国集团在1975年成立, 并在1992年采用了与美国相同的核出口控制标准和政策。无论是美国《核不扩散法》的出台还是核供应国集团的建立都是美国对印度核试验所做出的反应。

而如今, 具有讽刺意味的是, 为恢复与印度的全面核能合作, 美国又要修改上述法律和准则。虽说任何法律和政策都不是一成不变的, 但是仅仅因为一个国家的缘故而修改执行了几十年的核不扩散法律和规则不能不认为是咄咄怪事。其次, 美印核能合作将有助于印度扩大其核武库, 可能引发南亚军备竞赛。虽然美国政府表示, 美国无意帮助印度的核武器计划, 美印核能合作将不会导致南亚地区军备竞赛,但实际上会为印度提供扩大其核武库的能力。

印度是一个核燃料短缺的国家, 它每年只能生产300吨天然铀, 但要消耗450吨(300 吨用于核电反应堆, 150 吨用于核武器设施)。印度一直依靠国内储存的铀填补这个缺口,但估计储存的铀仅够使用一年。因此,从国外进口铀对印度民用和军用核计划至关重要。在过去,印度有限的铀既要用于民用核反应堆又要用于发展核武器。而现在, 印度可以把从国外进口的铀用于民用核项目, 而把国内有限的铀节省下来作为生产核武器用的裂变材料。这将增加印度扩大其核武库的能力, 其核武器生产能力将由目前每年生产制造6 -10枚提高到今后每年生产制造50枚。印度核武器生产能力的加强势必打破南亚地区的核力量平衡, 从而引发军备竞赛。巴基斯坦国家指挥机构在2006年4 月12 日的声明中明确表示,它将坚决满足巴基斯坦可靠最低威慑的需要。

美国众议员爱德华· 马基在6月23日说:“巴基斯坦人告诉我, 他们不会坐视不动让印度获得对其优势。”巴基斯坦外交部发言人在6 月28 日表示:“我们已经提醒国际社会注意美印核能合作协议对南亚稳定和全球不扩散机制产生的后果。”

再次, 美印核能合作计划将刺激其他国家效仿印度。《不扩散核武器条约》自1970年生效以来在防止核武器扩散方面发挥了重要作用, 并已成为国际核不扩散机制的基石和核心。而且, 它还是全球最具普遍性的军控条约, 到目前为止, 世界上只有印度、巴基斯坦和以色列三个国家没有加入这项条约。

而作为有助于核不扩散和核裁军的《全面禁止核试验条约》已有176 个国家签署。然而, 美印核能合作计划既未使印度承诺加入《不扩散核武器条约》, 也未使印度承诺签署《全面禁止核试验条约》。因此可以说, 美印核能合作计划不仅未使印度融入国际核不扩散主流, 反而会刺激其他国家效仿印度。因为, 美印核能合作背离了《不扩散核武器条约》的基本原则和交易, 即只有签署《不扩散核武器条约》, 放弃发展核武器选择并接受国际原子能机构核查的无核武器国家才能获得全面的核能合作。印度不但没有签署这项条约和接受国际原子能机构的全面保障监督, 而且还发展核武器, 并进行核武器试验。最后, 美印核能合作将使伊朗和朝鲜核问题的解决更加困难和棘手。美印核能合作表明美国在防止核扩散方面采取双重标准。美国政府一方面在迫使伊朗放弃核燃料循环技术和迫使朝鲜放弃核武器计划, 另一方面却在想方设法向印度提供核燃料和核技术, 使印度获得扩大其核武库的能力。美国政府对其双重标准的做法毫不隐讳。美国副国务卿伯恩斯在2006年4月6日承认, 美国的做法是双重标准, 美国对待印度与对待伊朗和朝鲜不同。⑦ 美国解释这样做的理由是, 印度是一个负责任的民主国家, 具有很好的核不扩散记录, 而伊朗和朝鲜则恰恰相反。然而事实上, 印度的核不扩散记录并非像美国政府说的那样好。印度利用加拿大的反应堆和美国的重水在1974年进行首次核试验, 拒绝签署《不扩散核武器条约》, 一直在发展核武器, 并在1998年连续进行核武器试验。美国政府把核扩散解释为向其他国家转让敏感的核技术和核设施, 这显然是片面的。核扩散的实质是核武器国家数量的增加(除美国、俄罗斯、英国、法国和中国之外)。从这个意义上说, 印度发展核武器也是一种核扩散。美国在处理核扩散问题上不是执行全球核不扩散规则, 而是对不同的国家采取不同的核不扩散标准和政策。美国的这种做法已经遭到美国国内外的批评和指责。一些国家特别是不结盟国家对伊朗有关拥有生产核燃料权利的要求表示同情。这可能会削弱国际社会在解决伊朗和朝鲜核问题上对美国的支持。

美印核能合作能否实现主要取决于美国国会是否修改美国的法律;核供应国集团是否调整其核出口准则;印度与国际原子能机构是否缔结双边保障监督协定;美印核能合作协议是否获得美国国会的批准等因素。美印双方一直在共同努力克服这些法律障碍, 包括美国众议院已经批准印度免受美国出口限制的立法;美印双方正在加紧谈判美印核能合作协议;美国正在推动核供应国集团修改其核出口准则;印度正在与国际原子能机构讨论保障监督协定等。从目前来看, 美印核能合作的实现具有很大的可能性, 但绝非易事, 需要时间。

首先, 美国国会近期可能完成修改禁止美国与印度进行核能合作的法律工作。美国众议院国际关系委员会和美国参议院对外关系委员会已经分别在2006年6月27日和29日以压倒性多数批准了印度免受美国出口限制的立法。

7月26日, 美国众议院又以压倒性多数通过了这项立法。参议院在休假之后将对这项立法进行投票表决, 估计该立法将会获得批准。这是朝着实现美印核能合作向前迈出的关键一步。这项立法的通过表明, 国会中支持美印核能合作的声音有所加大。美国副国务卿伯恩斯说, “我们坚信国会正在支持总统的政策。”②这增加了美国国会最后批准美印核能合作协议的可能性,只要协议不向印度做出美国国会难以接受的让步。但是, 两个委员会在批准这项立法时附加了一些条件, 即印度具有一份分离军用与民用核设施的可靠计划。

印度与国际原子能机构缔结一项用于民用核设施和核材料的保障监督协定;印度与国际原子能机构在谈判附加议定书方面取得进展;核供应国集团一致决定允许成员国向印度提供核出口。印度要满足这些要求虽说是可能的, 但不是一朝一夕可以做到的。

其次, 核供应国集团修改其核出口准则尚需时日。自2005年7月以来, 美国一直在游说核供应国集团成员国, 力争其同意修改核出口准则, 以使印度免受该集团的核出口限制。目前, 美国已得到英国、法国和俄罗斯三个核大国对美印核能合作计划的支持。而且, 法国总统希拉克在2006 年2 月19日已与印度签署了开展民用核能合作的声明。俄罗斯在3月通知美国和核供应国集团, 它将向印度塔拉普尔核反应堆提供60吨核燃料。美国总统布什和俄罗斯总统普京在7月15日的联合声明中表示, 两国愿意向印度提供核燃料。

由于美国的极力推动和英法俄的积极支持, 美国众议院豁免印度立法的通过, 以及印度巨大核能市场的吸引,美印核能合作计划在核供应国集团将会得到越来越多的支持。但是, 核供应国集团要修改核出口准则必须获得其45个成员国的一致批准。一些成员国, 如奥地利、巴西、日本、挪威和瑞典等, 对美印核能合作存有疑虑。

而且, 核供应国集团没有按照美国的要求在今年5月举行的年度全体会议上正式讨论美印核能合作问题。因此, 美国要获得所有核供应国集团成员国对美印核能合作的支持尚需时日。

在快速崛起的大国, 最容易遭到软均势的制衡, 因而应该努力防止这种状况的出现。另一方面, “软均势论” 告诉我们, 国际机制是国家合作的框架, 还是国际竞争和斗争的平台, 是实现和维护国家利益的重要途径。中国自改革开放以后, 已经加入了绝大多数的国际机制。中国可通过建立新的区域或全球国际制度来发展同友好国家的合作, 比如上海合作组织的发展和深化、东南亚一体化的起步与推进等;还可以国际制度为武器来制约霸权主义, 维护国家利益。