基本国策

中国基本国策的实施机制：面临问题及对策建议 （载于《改革》)

The Institutional Analysis on the Basic Problems about Basic State Policies in China

内容提要：基本国策应是基本国情决定的某类具有全局性、长期性、战略性意义的问题的系统对策。中国的这类政策从命名标准到实施机制都缺少制度性规定，导致基本国策存在名称遭乱用、实施被搁置和冲突待协调等问题。本文探讨了中国的基本国策实然和应然的判定标准，总结了实然标准下已有的七个基本国策的来由和特点，研究了基本国策政策过程中制度化、非制度化因素的影响并在此基础上进行了基本国策实施问题的制度成因分析，最后提出了完善基本国策制定和实施机制的政策建议：标准法定、过程完整；国策上位、保障健全。

基本国策 确定标准 制度化 实施问题 保障制度

Abstract: Basic state policies should be a certain kind of system countermeasure bearing on overall,long-term and strategic significance,which is decided by basic national conditions. But these policies are lack of system provision from the naming standard to implementation mechanism currently,it led to some problems such as the name of basic state policy was abused,implement was lay on the table and conflicts were needed to coordinate. In this paper,we discussed the judge standard of what the basic state policy is and what the basic state policy should be,and we summarized the origin and characteristics of the seven basic state policies which are in the judge standard of what the basic state policy is. On the other hand,we empirically analyzed the institutional and non-institutional influence in basic state policies process.On this basis,we analyzed the institutional contributing factors of how basic state policies implemented. At last,we provide the policy suggestion about the formulation and implementation mechanism of basic state policies: making standard by law,integrated process,giving priority to implement basic state policies and intact guarantee mechanism.

Key Words: Basic state policies; Making standard by law,Institutionalization,Policy implement,Guarantee mechanism

基本国策这个词在政策领域的分量好像显而易见——应该是立国、治国之策当中最基本的政策；在公众心目中似乎也浅显易懂——应该与国计民生关系最大。但事实上基本国策到底指哪些政策，有何确定标准，确定过程中制度化情况如何，实施情况如何？这些基本问题，却基本无章可循或语焉不详。因此，下文将从基本国策确定标准入手，以制度化因素和非制度化因素对基本国策形成、实施的影响为线索，就中国现有的七个基本国策探讨这些问题。

基本国策到底是什么政策？这是一个从未在任何国家级公文里得到定义的概念 ，也是一个在许多场合都被随口授予的概念。因此，基本国策在民间甚至在官方的误传都很多。例如，相当数量的人认为中国只有计划生育和环境保护两项基本国策，还有一些人认为中国的基本国策很多，诸如科教兴国、保护知识产权等。形成这种局面的一个重要原因是中国的基本国策没有明确的界定标准，在许多人心目中只是一种表达对某项政策重视程度的提法，甚至有一些领导在公开场合信口将某方面的事务“提”成基本国策，以致公众对此认识混乱。

事实上，中国在政策过程中对基本国策的形成似乎还是有章可循的——至少不能“空口无凭”。因此，可以把有关国家级文件中的明文规定作为确定基该国策的实然标准。当然，这种“明文”也是有层次的。考虑各种“文”的通过方式和效力不同，至少可分为法律规定、有全局意义的重大文件规定、规定和工作文件、规定三个层次：

严格意义而言，某方面的政策上升到基本国策必须法定——不仅因为这样才具有长期性和稳定性，还因为这样才能确保在实施中“依法行政”。在法律规定中，《宪法》当然是最高层次。然而，中国的《宪法》中虽然规定了政府必须承担的若干重要事务（计划生育、环境保护、文化遗产保护、男女平等、卫生、教育等），却没有明确基本国策概念。同时，并非列在宪法中的国家的目标条款都能称为基本国策——《宪法》尤其是《宪法》“总纲”里有许多规定只是阐述了国家应该承担、倡导的事务 ，并不能将其都称为基本国策。一般而言，其中少数具有明确针对性且具有急迫性的“国计民生”问题，才通过领袖 讲话、文件规定 以及法律规定等方式逐渐发展成了对应的基本国策。而更多的，则只是一个部门负责的工作而已。考虑到《宪法》以及各种基本法中都没有明文规定“基本国策”，只能将单项法的规定作为最高层次的基本国策确定方式；而跨年度重要文件，需经国家的最高权力机关——全国人民代表大会或党中央批准通过并对现实工作有较强、较长的指导效力，因此也算得上较高层次的确定方式；相形而言，党中央、国务院具体部署某一工作的指导性文件就是层次最低但也算得上“白纸黑字有据可依”的确定方式。

抛开这种实然的标准，仅从理论上考虑，什么样的政策才有资格成为这三个层次的文件明文确认的基本国策呢？

一般而言，某方面的政策应该满足以下三个标准才可能成为基本国策：①“基本国策”应是基本国情决定的某类具有全局性、长期性、战略性意义的问题的系统对策，反映了国家在解决此类问题上的国家意志，具有高层次、长时效、广范围 、跨部门等特点。任何一类“基本国策”的制定、实施情况，都会对国家全局的政治稳定、经济发展、社会和谐产生重大、长期的影响。也因此，“基本国策”在整个政策体系中应处于最高层次，应规定、制约和引导着一般的具体政策的制定和实施，并为相关领域的政策协调提供上位性依据。还因为如此，基本国策的相关实施工作需要多个部门同心协力才能保证效果；②基本国策并非笼统的宏观指导原则或政策取向，而应针对某类在经济发展中容易被忽视的基本国情，并和国家的基本发展理念 与时俱进，能更全面地反映发展质量。例如，由于改革开放以来中国长期以经济建设为中心，在“又快又好”的发展理念下积累了不少发展质量问题，因此，中国出台的基本国策开始体现出“又好又快”倾向，以具有解决问题的针对性；③基本国策之间应该是平等的，不应再有包含关系或指导关系。有些政策取向，例如坚持四项基本原则是中国的立国之本，事关国家政体，是中国治国的基本原则，也是指导基本国策实施的原则，所以一般不再单独列为基本国策。

不过，这三个标准只是理论上的基本国策“理想模型”，是一种实然的却没有被制度化的标准。由于缺乏相关制度规定，现实中其既没有成为确定基本国策的充分条件也没有成为必要条件，即前述三个层次的“明文规定”中的基本国策不一定都符合这三个标准，反之亦然。可举例如下：多年来在多种场合被反复明确的基本国策——对外开放，就是一种政策取向，与坚持四项基本原则类似，严格意义而言不能称为解决某类基本国情所致问题的对策。但因其意义重大而在改革开放之初就被领袖赋予“基本国策”之名以引起重视，以致约定俗成 ；再如，水土保持政策属于具有重大意义的部门工作，按前述应然标准不应该上升到基本国策层次。但由于1990年代初的形势使然，也在国务院颁发的文件中被明确为基本国策。

综述

综上所述，三个层次的“明文规定”才是比较现实的基本国策确定标准。那么，仅就这种实然标准而言，中国到底有哪些基本国策呢？

命名标准的问题只是中国基本国策问题的“冰山一角”，在基本国策实施过程中还有更多的表面问题和潜在的制度问题。例如，尽管多数基本国策在重大文件和有关法律中有所体现甚至说明了落实办法，但其实施现状不尽人意，问题颇多；而且，所有基本国策均不同程度地存在这些问题。可以从三个方面概括基本国策制定和实施中的突出问题：名称遭乱用、实施被搁置、冲突待协调。

这种乱用有两方面所指：一方面可称之为“信口开河假作真”：由于基本国策冠名能彰显重要意义，而又无相关法规限定对这一词组的使用，因此在许多公众场合，各种级别的领导、专家乃至传媒工作者将许多事务信口冠名为基本国策，导致了公众对基本国策认识较为混乱；另一方面，“假作真时真亦假”：这一概念被随意使用，也冲淡了真正的基本国策应有的影响力，有关方面和公众对基本国策容易失去应有的尊重和敏感。甚至像计划生育这样具有强影响力且明文法定的基本国策，在表述中也时常被更改为“控制人口”等。这实际上等于擅自更改了政策的着力点。

实施被搁置有以下两方面体现：

①有名无实，只有笼统的说教式的“应该怎么办”，却没有建立政策制定和实施环节的保障机制。例如，从表1中可见，环境保护在相当长的时期内一直处于边缘化状态，在人、财、物等资源配置和干部政绩考核等落实基该国策必需的保障措施上都没有硬性规定，以致环境保护目标无法完成 ；②实而不力。即便基该国策在有关保障机制上有所体现，但由于是否遵守基该国策的利益关系差别巨大且保障机制仍然存在漏洞（如对领导干部的责任追究机制不健全）而落实不力。例如，在快速城市化过程中，征地和卖地之间的价差巨大 ，甚至成为地方政府主要预算外经费来源，以致地方政府对将耕地转化为建设用地有强烈的违规动机。尽管农民承包的土地，具有生产资料，家庭财产，生活保障三种功能，侵占农民的土地，也就剥夺了农民生产生活的来源。但这种危机因为和经济建设的短期利益、地方利益相冲突，且不能迅速、有力地体政绩考核上，因而使“切实保护耕地”这样的基本国策遭到阳奉阴违[2]。

就实施效果而言，与实施被搁置具有同等影响的就是政策冲突。可以将其它政策与基该国策的冲突分为两类：第一类是条文冲突，即某些政策从字面上就直接有与基该国策相违背的地方；第二类是导向冲突，即某些政策出台后形成了影响基该国策执行效果的不利导向。条文冲突（尤其是基层政府出台政策中的条文冲突）的情况，随着政策制定的规范化、公开化以及各级政府贯彻“依法行政”原则将越来越少，但政策导向冲突的情况却日渐普遍。这可以计划生育为例加以说明。尽管其制度化程度在七个基该国策里相对最高，但“十五”期间出台的诸多普惠性惠民政策，并未考虑对计划生育利益导向的影响。例如，2004年开始实施的教育“两免一补”政策，尤其是2006年开始全部免除农村义务教育阶段学杂费，在相当程度上降低了群众抚育子女的成本。由于享受政策的八类人群的划分标准主要就是“经济困难”，这样的惠民政策反而可能起到激励部分低收入家庭超生的效果。而且，享受政策的农村贫困学生多数来自双子女或多子女家庭，有相当数量属于违法生育子女，其中还包括了比例不高但绝对数量不低的还未接受违法生育经济惩罚措施（缴纳罚款和社会抚养费等）处理的。这种状况有可能形成对群众的误导：反正读书不要钱了，超生的孩子国家还要一视同仁地补助学费，超生比计生更划算。类似这样的政策导向冲突，在产业发展与环境保护之间、在城市发展与保护耕地之间也还可以找出许多实例。这样的政策冲突，显然也影响了基该国策的实施效果。

基该国策制定和实施问题的制度成因分析

一般而言，基该国策制定和实施过程中的问题，有主观、客观两方面成因：基该国策代表了国家的全局、长期利益，现实中则常会出现个人、地方短期利益与国家全局、长远利益不一致的现象，这种情况下忽视甚至违背基该国策就具有了主观可能性；但这种主观可能性最终转化为现实并成为所有基该国策都不同程度存在的现象，还与客观上基该国策制定和实施中的非制度化（或制度化因素不强）有关。尽管缺少对基该国策制定和实施情况的定量调查，难以从规范意义上探讨基该国策的应然模式和甄别相关问题的影响因素、影响程度，但利用制度化——非制度化分析框架，可以定性明晰非制度化在基该国策制定和实施问题中影响究竟有多大、作用方式是什么？

一个完整的政策过程包括政策制定、政策实施、政策评估、政策反馈四个环节，制度化影响也贯穿这些环节，尤其对政策制定和实施环节中的命名、保障、协调等重要工作影响较大。为此，建立附表2所示分析框架，以从政策过程理论视角来探讨制度和非制度化因素的影响，从而了解在哪些关键环节上非制度化因素影响过大，以致基该国策制定和实施出现了前述问题。这种分析并没有认为制度化就一定全面好于非制度化，但认为在与前述三个问题有关的方面，较完备的制度化能更有效地遏制基该国策被忽视的主观可能性转化为现实。

附表2 制度成因分析范式

制定、实施环节

中的重要

工作

制度因素 命名 保障 协调

①通过体系化的充分、必要条件筛选机制，从基该国情决定的重大对策中遴选出少量具有全局、长期意义的作为基该国策②命名、使用场合和方式都有法定标准③先法定再贯彻实施 ①相关指标纳入五年规划（计划）②基该国策主要实施部门的机构设置、资金安排、资源调度（人、财、物）等在相关文件（包括法规）中得到确定 在相关文件中明确了“国策上位”，其它政策必须要在制定环节与其协调或在实施环节将是否符合基该国策作为门槛条件（例如将计划生育证作为享受公共服务的必要条件，将环境影响评价作为项目上马的先行条件等）

将基该国策的实施情况纳入领导干部政绩考核体系 将基该国策的实施情况纳入领导干部政绩考核体系

非制度化因素（包括人为因素、应急因素及其它随机因素等） ①领袖给予了特别关注②通过技术官僚、社会贤达反映的所谓“民意”需要③某一阶段因为应急需要过分强化某一方面对策

①领袖给予了特别关注②各方面形成了共识③成为基该国策前就列入了财政经常性预算科目或有了相关职能部门负责 ①领袖给予了特别关注②现阶段与国家主导发展理念的兼容性较好（如对外开放与经济建设之间）

由附表2可见，非制度化因素在政策制定和实施环节的三个重要工作中都有多种体现，这缘于中国参与决策者和政策过程的两方面特点：就参与决策者而言，包括政治权威（领袖）、技术官僚和社会贤达三方，其中政治权威处于主导地位；就政策过程而言，有以下特点：政策议程设定与政治高度相关，政策目标追求“模糊共识”且服从于主流发展理念（如“以经济建设为中心”），政策变动过程不规范（包括附表2中未表示的“缺少严谨的政策评估和反馈环节”）等[4]。这两方面特点使中国的政策过程“人治”特征明显。

从事实来看，基该国策在制定环节显然非制度化因素影响更大——“命名”一般由政治权威主导。在实施环节则不一定——如果制度化较为完备，则参与决策者的影响因素较小；如果制度化存在漏洞（如在保障上制度化了但在协调上没有），则参与决策者在“模糊共识”改变的情况下也直接影响基该国策执行效果。例如，计划生育政策在确定之初的1980年代，社会各界对其措施达成高度共识，因而政策保障和协调效果都较好。1990年代后期进入低生育率水平后，对计划生育严厉措施的争论越来越多，这时非制度化因素发挥的作用就越来越大，计划生育在政策协调上遇到诸多问题。

不过，这种一般分析还不能具体说明前述基该国策实施问题的成因，运用制度化——非制度化分析框架，可对应于问题进一步分析。