退二线

为加快干部年轻化进程，不少地方出台政策，对领导干部的最高任职年龄进行限制，到了最高任职年龄后必须从领导岗位上退下来转为非领导职务（俗称“退二线”）。这一规定的实施在一定时间内对实现机关干部年轻化确实起到了积极的作用。但是，在当前经济转型升级的任务非常繁重、公共行政资源和公共财政资源较为紧缺的形势下，这一规定带来的负面作用逐步显现，各部门要求增加人员编制的申请逐年增多，不少部门正常运行受到影响。

退二线造成大量“在编不在岗”的人员，相当一部分就是“退二线”吃空饷的人。“退二线”如此盛行，自有其道理。在现实中,财政编制应该算是铁饭碗，一旦捧上，只要不犯法、不犯大错，编制就可以跟着人走,很难被端掉。而工作时间一长，缺乏进取精神、敬业精神的问题往往日益突出。人情世故和现行制度的缺陷交织作用在一起,对这种现象几乎很难进行大刀阔斧改革。于是，出于短期的考虑，为了腾出工作岗位，为了照顾那些工作年限较长的人，各地就想出变通的办法，,把国家规定的退休年龄提前，让一部分先退下来，由其他的人来顶替他们的工作。为了不引起上级单位、相关部门的追究，就称之为“改非”“退二线”“内退”，其实就是退休不做事，照拿工资，是一种事实上的退休。

在局外人看来，这样做的确不公，不做事却享受工资照发的待遇；在局内人看来，这就是编制带来的最大好处，虽然一些地方的机关、事业单位工资并不高，能享受到提前退休，退休金有保障的待遇，这是编制最大的“隐性福利”。这也解释了许多人宁可暂时没有编制也要排队等候的原因。

诸如此类的“退二线”实质上是突破相关政策底线的“提前退休”。让公务员提前离岗，工资照发不误，相应的再从社会上招考人员进行补充，额外增加了相应人员的工资，增加了财政负担，一个乡镇不多，一个县不多，但是全国累计起来绝对不是一个小数目。

如此轻松自在的“退二线”，实际上是制度性的吃空饷。其中核心的一点是编制所导致的身份固化，因为缺乏必要与严格的奖惩机制，最终导致“能上不能下”“能进不能出”成为一个顽疾。

中国正进入老龄化社会，如何在公平正义的基础上设定合理的退休年龄，科学有序开发劳动力资源的潜力，正成为一个重大的社会问题。在这样的现实语境下，率先消除体制内外退休制度的不公平现象，才能真正凝聚社会共识，共同为实行更为合理的退休制度扫清现实障碍。因此,针对享有编制就享有退休特权与特殊福利的相关制度改革的紧迫性就日益突显。

现实中很多单位都提前5年甚至更长时间让公务人员在退休之前“退二线”，而理论上专家却提要“延迟5年退休”。一提一延，5年正好互补。看来，“退二线”才是劳动力短缺的主要病因。所以，要想弥补劳动里短缺的问题，延迟退休不是好的方法。笔者认为应该加强对现有工作人员的管理，提升劳动效率，特别是严格执行现有的退休制度，杜绝“退二线”等众多影响劳动力不足因素的存在。这样才不至于让人们在“退二线”与“延迟退休”这对矛盾面前徘徊，才不至于让人们懵圈。

解决合理不合法问题。按照我国《公务员法》等相关法律法规，规定公务员职务实行选任制和委任制；领导成员职务实行任期制，并都没有“退二线”的法律规定。《公务员法》明文规定，公务员享有“非因法定事由、非经法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分”的权利。可见，年龄因素导致干部退居二线是有违法律规定的。在退二线的执行标准上，因基层层面对于“退二线”的规定不一致，甚至在一个地区不同单位执行不同的规定，造成公务员队伍管理的混乱。要真正解决干部能上能下的问题，应考虑进一步修改并完善现行公务员法，明确干部“能上能下”的路径和相关管理类别，建立科学的公务员职位设置以及科学的官员评价体系，注重社会公众评价，注重领导工作实效，注重德才兼备，而不是采取一刀切的方式，不问工作实绩和社会效果，统统切下来退居二线，形成不利于人才成长的“二线模式”。

解决“二线”标准问题。退居二线干部出现的问题反映出当前干部管理上某些做法的错位与失策。以年龄为依据的一刀切方式，成为干部下来的唯一标准。这与前不久召开的国家人才工作会议精神是相违背的。一是人才“不够用”，呈现结构性人才短缺，高端人才和重点产业、重点领域人才严重不足；二是人才“不适用”，培养出来的人才与经济社会发展需要相脱节；三是人才“没用好”，缺乏人才充分施展才能的合适舞台和条件，人才的积极性、主动性和创造性受到不同程度的影响。从退居二线干部存在的问题看，这些曾经是行政事业管理岗位的管理者大多数人并不是没法用，而是为“让位”而“退一步”用，造成了事实上的人才闲置与浪费。纵观西方行政管理在人事制度上的做法，只有因能力和水平而下的管理人员，并没有因年龄问题而下的管理人员。这至少反映出，人才使用的进退机制与工作能力有关却与年龄因素没有直接的关系。四是干部“下”的保障问题。干部对国家和社会做了贡献，下来以后应该得到工资、福利、医疗等方面的保障。

健全二线干部“下”的配套制度问题。解决干部能“下”的方法，需要建立起一整套相应的配套制度。推进干部能上能下，依据考察结果准确把握“下”的对象是关键。但是对领导干部的考核通常都是一个模式，缺乏社会评价体系，具体操作上也过于机械，对不同行业、不同岗位、不同层次干部的政绩考核，往往是定性的多、定量的少，抽象的多、具体的少，缺乏科学的评价比较机制，干部工作好坏、质量高低、数量多少难以衡量，致使准确认定“下”的对象缺乏科学依据。虽然近几年为推进干部的能上能下出台和实施了一些列改革措施和配套制度，但在进一步疏通干部“下”的渠道方面闲的过窄，比如党政领导干部聘任制等办法还没有真正开始实行；同时，对于“下”来的干部，组织上应该区分情况给予出路，使其到更适合本人的岗位。^[1]