社会福利事业单位

　　社会福利事业单位，是指从事社会福利事业的服务性组织机构。其主要特征是：

　　(一)服务对象主要是社会公众中的特殊层面，即需要给予特别帮助、救助、援助的人；

　　(二)以国家举办、财政投入、政府管理为主，鼓励多渠道投资，社会各界资助；

　　(三)一般按行政区划设置，划分服务范围和服务对象，实行分级管理。

　　●宗 旨：

　　提供收养服务，弘扬救助精神。

　　●业务范围：

　　孤儿与弃婴收养

　　家庭无力照管残疾儿童收养

　　“三无”老人收养

　　家庭无力照管老人收养

　　在华无人照顾海外侨胞与外籍华人收养

　　老人自愿有偿收养

　　精神病人收养

　　收养对象康复治疗

　　(相关社会服务)

　　●宗 旨：

　　为军休干部提供休养住所与相关服务。

　　●业务范围：

　　军休干部休养住所提供与管理

　　军休干部服务：军休干部生活扶助·军休干部医疗保健·军休干部生活待遇费发放·军休干部阅读文件组织·军休干部重要活动组织·军休干部文体活动组织

　　●宗 旨：

　　为入退伍军人提供接待转运服务。

　　●业务范围：

　　入伍新兵接待转运与食宿提供

　　退伍军人接待转运与食宿提供

　　(相关社会服务)

　　●宗 旨：

　　纪念先烈，教育人民。

　　●业务范围：

　　烈士纪念建筑物建设维护与环境美化

　　烈士骨灰保存

　　烈士遗物和革命史料陈列

　　革命史料搜集编写

　　烈士文物档案建立与文物保管

　　革命烈士纪念活动组织

　　(相关社会服务)

　　●宗 旨：

　　管理殡葬事宜。推进殡葬改革。

　　●业务范围：

　　殡葬改革与殡葬法规宣传

　　殡葬执法检查：殡葬法规执行检查·违反殡葬法规行为查处

　　殡葬职业教育

　　殡葬岗位培训

　　●宗 旨：

　　提供殡仪服务。

　　●业务范围：

　　殡葬礼仪服务：遗体告别仪式办理·殡仪引导．殡葬录像服务·挽联书写·告别厅布置·殡葬音响服务

　　遗体处置服务：遗体运输·遗体冷藏·遗体防腐．遗体整容‘遗体整形·遗体脱穿衣·腐败遗体处置遗体火化

　　骨灰安葬安放服务：骨灰寄存·骨灰安放．骨灰安葬

　　遗体安葬

　　丧葬用品服务

　　●宗 旨：

　　提供遗体和骨灰安葬服务。

　　●业务范围：

　　骨灰安葬

　　骨灰植树

　　遗体墓穴安葬

　　骨灰安放

　　墓碑制作

　　社会福利有广义和狭义之分。（一）广义的社会福利是指提高广大社会成员生活水平的各种政策和社会服务，旨在解决广大社会成员在各个方面的福利待遇问题。（二）狭义的社会福利是指对生活能力较弱的儿童、老人、母子家庭、残疾人、慢性精神病人等的社会照顾和社会服务。社会福利所包括的内容十分广泛，不仅包括生活、教育、医疗方面的福利待遇，而且包括交通、文娱、体育、欣赏等方面的待遇。社会福利是一种服务政策和服务措施，其目的在于提高广大社会成员的物质和精神生活水平，使之得到更多的享受。同时，社会福利也是一种职责，是在社会保障的基础上保护和延续有机体生命力的一种社会功能。

　　该理论由美国著名的经济学家詹姆斯·M·布坎南创立，它提倡将经济领域的理性“经济人”假设引入到政治领域中，对政府管理活动进行分析。它认为：政府官员与市场经济中的“经济人”一样是理性的，其行为也是追求自身利益的最大化。由理性“经济人”组成的政府必然也是追逐利益最大化的政府。那么，政府在提供公共服务时，必然会有失公正性；而且与市场机制不同的是，政府干预具有不以直接盈利为目的的公共性，它在提供公共服务时主要是依靠财政支出维持其生产和经营，很难计较其成本，因此缺乏降低成本提高效益的直接利益驱动；此外，政府干预为寻租行为的产生提供了可能性，很容易滋生腐败。公共选择理论认为：“没有任何逻辑能证明公共服务必须由官僚政府机构来提供。”摆脱困境的最好出路就是打破政府垄断地位，建立公私机构之间的竞争。

　　“新公共管理”(New public management)是以公共选择理论、管理主义和新制度经济学作为自己的理论基础，主张在政府等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，以效益为导向，主张建立企业式政府；以服务对象为顾客，把市场机制引入公共服务以提高公共部门的管理水平和服务质量的一个新的公共管理模式。它具体主张：1、政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众需要的响应力；2、更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予“一线经理和管理人员”（即中低级文官）以职、权、责；3、放松严格的行政规制（即主要通过法规、制度控制），而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效示标（performance indicator）对目标完成情况进行测量和评估；4、政府应广泛采用私营部门中成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等成功的管理方法和手段和竞争机制；5、取消公共服务供给的垄断，对某些公营部门实行民营化，让更多的私营部门参与公共服务的供给；6、重视人力资源管理，提高人事管理的灵活性。

　　“企业家政府”这一概念由奥斯本和盖布勒提出，它提出应该用企业家精神来改革或重新塑造政府。企业家政府理论的宗旨就是试图把企业管理的精髓移植到政府中来,通过改变官僚政府内部的管理机制和内部驱动力，来达到重新塑造政府形象的目的。同时，奥斯本提出了改革传统政府官僚体制应当遵循的十项原则：一是掌舵而不是划桨：即政府应该集中精力做好决策工作，而把具体的服务性工作承包给私营企业和非营利性机构去做；二是妥善授权而非事必躬亲：即政府在公共管理中不应事必躬亲，而要善于授权，应注重发挥被服务对象——公众的主动性，鼓励公众参与管理；三是注重引入竞争机制：即政府应通过各种形式引入竞争机制，增强成本意识，提供优质服务，改善行政管理；四是注重目标使命而非繁文缛节：即政府应摆脱繁文缛节的束缚，只是简单地界定基本目标和任务，再根据这一目标和任务制定必要的规章和预算，然后就放手让雇员去履行各自的责任;五是重产出而非投入：即评估政府各部门的表现及对其进行资助应以其政策效果为依据；六是具备“顾客意识”：这里的“顾客”是指政府公共组织的服务对象——公民,政府应重视顾客，其工作的宗旨是满足顾客的需要，而不是官僚政治的需要；七是有收益而不收费：即政府不应仅仅靠预算度日，而应具备一种“投资”意识，学会用各种形式集资、赚钱，为回报而投资，变管理者为企业家，变花钱政府为赚钱政府；八是重预防而不是治疗：即政府应该着眼于以预防为主，而不是通过事后服务来挽回损失；九是重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模式：即政府应仿效企业领导者的做法，将集权式的管理权下放；十是重市场机制调节而非仅靠行政指令控制：即在公共管理活动中要善于建立市场机制，并充分发挥市场机制的调节作用，注重市场机制和行政机制的有效结合，以市场为依托，提高行政管理的效能。

　　治理理论的核心观点时主张通过合作、协商、伙伴关系，确定共同的目标等途径，实现对公共事务的管理。其理论观点是：一是治理意味着管理主体的变化，政府不再是国家唯一的权力中心，各种公共和私人机构也可以成为一定层面上的权力中心；二是公共产品的供应可以由私人部门和第三部门承担，并与政府部门相互依赖，互通资源，分担政府的责任；三是治理的目的是达到善治，实现管理者与被管理者的协调与合作。

　　而至于社会福利事业单位是集中收养社会孤老、残、幼的机构，包括由民政部门管理的社会福利院、儿童福利院、精神病人福利院和城镇集体举办的福利院及农村集体举办的敬老院以及优抚医院和具有收养能力的社区服务中心等。社会福利事业单位，是指从事社会福利事业的服务性组织机构。其主要特征是：1、服务对象主要是社会公众中的特殊层面，即需要给予特别帮助、救助、援助的人；2、以国家举办、财政投人、政府管理为主，鼓励多渠道投资，社会各界资助；3、一般按行政区划设置，划分服务范围和服务对象，实行分级管理。社会福利事业单位的主要类别是：托养福利事业单位，包括养老院、福利院、孤儿院等；康复事业单位，包括干休 所、荣军院、疗养院、休养所、伤残军人医院、残疾人康复中心、残疾人用品供应站等；殡葬事业单位，包括殡仪馆、火葬场等；其他社会福利事业单位。我国的社会福利事业单位经历了漫长的发展过程。在建国初期，我们从旧社会接受了旧的慈善机构，适应大批无家可归的人员涌进城市，适应改造游民、烟民和妓女的需要，建立一大批教养院、残老院和一些福利院机构。真正的社会福利机构在1957年后才开始。正是基于以上事业单位以及社会福利事业单位的特点，才有了其企业化改革的可能与必要，具体如下：

　　1、我国社会福利事业单位提供公共服务的价值取向

　　社会福利事业单位是政府部门的组成部分，它在向社会提供公共服务时，蕴涵了政府与公民的基本逻辑关系，具有鲜明的伦理客观性和主观性，它不仅仅是社会发展进步的必然结果，同时也体现出丰富的道德内涵和伦理价值，符合基本的道德逻辑。社会福利事业单位提供公共服务所反映的价值取向如下：（1）社会福利事业单位公共服务以人为本的伦理价值取向。马克思认为：“人是人的最高本质。”人是社会发展的创造者，同样也是社会发展的终极目标。在新时期，我党提出的科学发展观中也一再强调“以人为本”。它已经成为一切工作的中心和基本准则。社会福利事业单位的工作是人的工作，是残疾人、老年人以及孤儿的工作，是弱势群体的工作，因此，人的健康和全面发展就成为这种公共服务的首要的伦理价值取向。（2）社会福利事业单位公共服务公正、秩序和正义的价值取向。社会福利事业单位向社会提供集中收养社会孤老、残、幼的这种公共服务，本质就是对社会公共资源的分配，是对公共利益的维护，是对公共需求的满足，公共服务的基本属性决定了它提供公共服务的行为中公正和正义的伦理内涵。社会福利事业单位是为弱势群体提供的特殊服务，也是一种稀缺资源，它的分配更需要体现社会正义与公正，只有这样才能维护好社会利益分配的秩序。（3）社会福利事业单位公共服务公平与效率的价值追求。 公共服务是一个调配社会资源，满足社会公共需要的过程，以税收、收费或者公民志愿性劳动作为服务提供的成本，因此，相应地需要遵循合理、高效使用社会资源的原则。社会福利事业单位提供的公共服务是以实现公共利益为根本宗旨的，公共服务的效率与坚持、维护公平和正义原则有着同等重要的地位和意义。否则，公共社会资源将得不到合理充分的利用，社会公共利益尤其是孤老、残、幼等弱势群体的利益将得不到充分的实现，既难以体现社会正义与公平，又难以实现其应有的效率。（4）社会福利事业单位公共服务道德自律的价值体现。社会福利事业单位作为“公共人”，它自身具有相应的伦理要求，因为，它在向公众提供公共服务，确认公共部门与社会公众之间的逻辑伦理关系时，它已经赋予本身一种道德约束。社会福利事业单位在提供公共服务时，只有坚持这种道德约束，才能根本上保证其以人为本，公平公正和效率价值的实现。

　　国家是政治统治和社会治理的工具。国家凭借公共权力实现社会公共目标。国家在提供公共产品时的优势是：（1）国家拥有公共权力，代表公共利益，它凭借这种权力提供公共服务可以充分体现公平公正，维护社会公平正义；（2）可以有效地整合运用社会各类资源，而且借助国家强大的统治力，可以有效地实现公共服务的均等化；（3）运用国家强大的财力，集中力量办大事。但是，国家缺陷也是不可避免的：（1）“天下没有免费的午餐”。政府提供公共服务必然要发生成本，而这一成本会因为政府活动的非经济性趋向最大化。政府既不必通过组织收入来支付成本，又没有剩余索取权，同时由于服务的垄断性导致其没有竞争对手，从而使得政府缺乏提高效益的压力和动力。（2）由于政府提供公共服务是为了实现公众利益，而这种公共服务又由政府垄断，于是很容易在公众想得到这种资源时使得政府官员发生寻租行为，出现腐败现象。社会福利事业单位在这种体制下很容易出现效率低下，质量差，甚至腐败。而企业在弥补国家政府的缺点上显示出了它的优势：（1）企业在提供服务时，由于受到市场利益的驱动，会自觉地去追求利益的最大化，从而不断地去改进其管理方法，经营理念，提高服务质量，提高效益；（2）企业提供服务完全由市场规律支配，从而避免了人的干预，保证了其公平性。当然，企业也有它的不足之处，“惟利是图”是它在提供公共服务时最大的缺陷。

　　我国社会福利事业单位既有上文所述的价值追求，又有它作为政府组成部门的缺陷，这种缺陷是不可避免的，也是与其价值取向相违背的，由此必然使得它在提供公共服务时出现问题，这种问题也是不可避免的，由此产生了我国社会福利事业单位企业化改革的必然性。

　　1、我国社会福利事业单位提供公共服务的效能低下，缺乏追求更高效益的积极性。正如公共选择理论中所讲的那样，社会福利事业单位也同市场经济中的“经济人”一样是理性的，也有追求其自身利益最大化的目的。然而，社会福利事业单位是一个向社会公众提供公共服务的政府职能部门，它提供的是一种公共产品，是为了实现公共利益的，那么，由此造成它作为“理性人”所追求的自身利益无法实现。由此，缺失了利益追求的动力，从而失去了提供公共服务时追求更高效益的积极性，最终导致社会福利事业单位提供公共服务的效能低下。

　　2、我国社会福利事业单位的人事制度不合理，缺乏科学的选人制度与积极的竞争机制。我国曾出台政策，要求行政机关、事业单位与企业的人事应取消以往的统一规划、管理，不同属性的部门应根据各自的特色来甄选人才。但是，多少年来，事业单位人事的管理一直与行政机关统一进行，选人才方面缺乏事业单位其由“事业”所决定的单位人才特色，致使物不能尽其用，人不能尽其才。社会福利事业单位所提供的公共服务，其对象是孤残老幼这一特殊的弱势群体，因此，它的公共服务较其他部门更具有特殊性。比如老年人需要日常护理与陪护，残疾人则需要专业的康复护理，等等。所以，社会福利事业单位在人才选拔上更应注意其特殊性，而目前恰恰缺乏此类专业人才，并认为工作人员可以为孤残老幼做饭洗衣就达到了公共服务的目的。

　　3、我国社会福利事业单位管理方式过于死板，不利于孤残老幼的全面发展。社会福利事业单位为孤残老幼提供公共服务，是为了保证他们的生活质量，保证他们的身心健康，促进他们的全面发展。这需要社会福利事业单位以人为本，以人文关怀的精神理念，灵活地、因人制宜地对这一特殊的弱势群体予以特殊的护理与照顾。但是，这种公共服务在事业单位这一“政事混合”的服务模式下，被冠以行政管理方式，对孤残老幼进行死板统一的管理，使其公共服务失去了特殊性、灵活性和人文性，失去了它所应有的科学性，从而使这一特殊的弱势群体在统一的行政管理下难以得到个体的全面发展。

　　我国社会福利事业单位企业化改革是新中国有史以来行政改革的质的突破，对于深化行政管理体制是一次尝试，对于我国社会福利事业的健康发展有着重大的意义。

　　1、体现了公共服务型政府建设中“以人为本”的精神，符合科学发展观。十七大正式全面地阐述了科学发展观，其中提到“以人为本”是科学发展观的核心，政府的一切工作，为社会公众提供的公共服务必须时刻围绕这个中心。反过来，只有一切工作围绕“以人为本”这个中心，才能体现科学发展观的精神，才是科学的发展观，科学的服务观。我国社会福利事业单位企业化改革后，将会全面地提高公共服务的效率和质量，为更多的特殊的弱势群体提供服务，提供好质量的服务；同时，它将一改过去死板的管理方式，为这一群体创造一个更有利于其全面发展的良好环境。可以看出，我国社会福利事业单位的企业化改革正是“以人为本”的，一切从这一特殊弱势群体的根本利益需求出发的，是符合科学发展观的改革。

　　2、重新确定了政府的自我定位，有利于政府健康发展。政府定位一直以来既是一个理论难题，也是一个现实的操作与尺度的难题。就目前而言，我国的政府定位是，政府有四种职能，即经济调节、市场监管、社会管理与公共服务。政府该管的一定不能懈怠，而政府不该管也管不好的则应交由市场，以达到社会资源的优化配置。我国社会福利事业单位应该做好公共服务，为社会特殊的弱势群体提供好公共服务，然而，护理膳食等具体事务在事业单位体制下是做不了也做不好的，所以这一事项应交由市场来承办。社会福利事业单位的企业化改革正是做到了这一点，纠正了政府的不恰当的定位，卸去了政府做不好的职能的包袱，为政府节约出更多的精力，集中力量履行政府应该履行的职能；此外，也避免了在旧体制下可能出现的寻租行为。这样既能更好地提供公共服务，又能促进政府的健康发展。

　　3、促进了社会福利工作效率效能的提高。我国社会福利事业单位，正如选择理论所说的，在提供公共服务时没有“理性”的自身利益的追求，没有这一驱动，很难调动其提供公共服务的效率与效能。只有对其进行企业化改革，让市场来承办具体的服务事宜，才能充分利用市场“惟利是图”的特点，发挥市场提供这一具体服务的积极性，真正地高质量地为特殊弱势群体提供公共服务。