投资监管体制

1．投资监管系统

具有一定分工的投资监管组织机构及其功能传导系统称为投资监管系统。它一般由以下几个方面的内容构成。

(1)投资监管主体部门

投资监管主体部门可分为三级：国家政府专门机构、行业自律机构及市场自我监管机构。国家政府专门机构包括：中央银行、财政部、国家计委、建设部、国家外汇管理局、国家证券委员会等，这些国家政府部门内设有专门机构负责投资监管工作；各投资行业还设有行业自律机构，如中国证券业协会、中国国债协会等；投资市场自身也具有自我监管的功能，如银行系统自身的风险管理、证券交易所的自我监管等。国家政府部门专门机构、行业自律机构和市场自我监管机构共同构成了投资监管主体的三级体制，其中国家政府专门机构居于最高层，是政府权力机关强制监管的表现；市场自我监管机构居于最低层，是投资日常监管的主要力量；行业自律机构居于中间，起到联系上述两者、传达政策和反映市场信息的双重功能。各国普遍采取三级投资监管体制，但在侧重点上有所不同，有的偏重于政府的集中监管，有的较强调市场自我监管和行业自律。

(2)投资监管对象

投资监管对象由投资主体、投资中介机构及其工作人员组成。投资主体可以是法人也可以是自然人，按经济性质可划分为国家、集体和个人。在我国，国有企业是投资主体的主要成分，这是由于我国实行生产资料公有制制度，尽管改革开放以来，集体和私人所有制成分有所增长，但其所占比例仍较小，国家仍是投资的主导力量。投资中介机构及其工作人员的职责是为投资活动提供服务，发展中介机构是完善投资市场的一项重要内容，提高投资中介机构工作人员的素质是保证投资活动正常有序进行的重要环节。为充分发挥投资监管的作用，必须在加强对投资主体监管的同时，加强投资中介机构的风险管理及对其工作人员的职业训练。

(3)投资监管的信息系统

投资监管的信息系统由银行、统计、科技情报、各专业部门及综合职能部门组成，负有收集、核实、加工整理、存储各类投资经济信息并及时将有关信息传送到监管部门的责任。其输出的信息必须全面、准确、及时，否则将影响主体部门监管措施的实施。

(4)投资监管的社会监督系统

投资监管的社会监督系统包括审计师事务所、会计师事务所、律师事务所、资产评估机构等，这些机构虽然不直接参与对投资活动的监管，但它们通过对投资者资产及经营状况的审查，一方面实现了对投资者的监督，另一方面也为有关监管部门提供了可靠的信息。

投资监管主管部门、信息系统、社会监督系统及投资监管对象构成了一个完整的投资监管系统。该系统具有两大功能。首先是监督功能：投资监管系统的主体部门通过获取信息、进行综合分析作出监管决策，保证投资监管对象的投资行为符合国家的法律、法规、政策等。其次是信息反馈功能：通过对投资活动的监督，及时、准确地反映问题，以便采取相应的措施。

2．投资监管手段

投资监管系统在投资监管中的具体方式、方法称为投资监管手段，主要有行政、法律和经济手段。

(1)行政手段

所谓行政手段，是指依靠行政组织的权威，运用行政的力量，按照行政隶属关系进行调控，也就是采用行政命令、行政法规、行政管理条例等下达必须遵守的行为规范来监管投资活动。行政监管手段包括三种具体形式：带有政策性的行政手段；具有法律效力的行政手段；运用强制命令的行政手段。运用行政手段进行监管具有时间短、见效快、权威性强、约束力大的特点，在许多情况下，往往较其他手段更易奏效。但行政手段也存在诸多缺陷，主要是主观性强、违背客观规律的可能性大、灵活性差、难以适应投资活动的变化。

(2)法律手段

所谓法律手段，是指运用国家立法机关制定的法律、法令、条例、规定等经济法规来监管投资活动。法律手段具有强制性、刚性和反复适用性及较大的稳定性，在投资监管中起着不可替代的作用。

(3)经济手段

所谓经济手段，是指运用分配杠杆监管投资活动的方法，在投资活动中，由于各投资主体都有自身的物质利益，因此可以运用价值规律，运用各种经济杠杆，引导各投资主体遵照调控的要求。经济监管手段主要有财政手段、金融手段、价格手段等。

3．监管手段综合运用

在现实的经济管理过程中，任何一种管理手段都很难孤立地发挥作用，而经常是各种手段通力合作、互相渗透，共同对国民经济、投资活动进行调节和控制。不同监管手段之间互制互动、互为条件、互相补充，在作用过程中彼此交织，取长补短，构建成为一个严密有效的监管系统。可以说，只有综合运用各种管理与监督手段，才能对复杂的投资经济活动进行优质高效的调控，保证我国各类投资市场的稳健发展。

综合运用各种手段的必要性、意义及效果表现为以下几个方面。各种监管手段都有特定的使用特点和调节范围，不能彼此替代，只能相互配合。首先，行政手段与经济手段的相互结合。即在运用行政手段调控投资经济活动时，不应离开经济手段的配合；而在运用经济手段调节投资活动时，也应配之以必要的行政措施。有关政府监管部门的行政监督不应逆市场机制而动，代替或违背市场规律，而应按市场机制或市场规律的客观要求进行监督，维持和保护市场正常运作的秩序，避免投资市场整体性的过度震荡，从而弥补市场自发性不足。其次，法律手段、经济手段和行政手段也具有关联性。一方面，法律手段是经济手段和行政手段的依据；而另一方面，法律手段又可制约行政手段的不正常干预和干涉。

此外，把经济手段、行政手段和法律手段有机结合，就可使法律责任、行政责任和经济责任挂钩，成为调控和监督市场经济运行的有效途径和办法。另外，教育手段也有不可替代的作用，对经济手段、行政手段和法律手段作用的有效发挥意义重大。第一，教育功能的发挥有利于科学合理的行政命令的贯彻执行；第二，教育手段的渗透性也有利于经济手段的效用发挥；第三，教育手段也弥补了法律手段的不足，有助于投资主体道德规范的培养，同时也提高了执法者的素质，尤其配合个别法律案例，就更能发挥教育手段的示范、示警的引导功能。

各种手段都有局限性，必须取长补短，优化监管效果。

就行政手段而言，有针对性强、执行效果明显的特点。行政监督又有盲目性、滞后性、短期性的局限，关键的问题是变事后监管为事前监管，由单一的行政处罚手段向执行内部监管制度转变，由对事后监管向对主体监管转变。长期以来，我国行政监督实行“头痛医头、脚痛医脚”的办法，属于亡羊补牢性质的权宜之计，因此存在一些弊病。例如，根据以往经验，运用行政手段干预市场运作，可能出现两种倾向：一是玩忽职守，为个别投资者所利用，不能真正保护广大投资者，尤其是国有资产的权益；二是过度行使职权，变监督管理为插手直接管理，导致了“权力经济”和“首长经济”的产生，这必然压制法制机制、市场机制的内在需求。因此，应运用法律手段来限制行政手段的滥用，并把它界定在一个合理的范围内，使监管活动实现法制化、规范化、经常化。

经济手段作为一种经济管理工具，具有客观性、灵活性、广泛性的特点。客观性是指经济手段依据客观经济规律起作用。如中央银行的公开市场业务、准备金、贴现率等货币手段，必然引起证券市场上的货币供应量的调整；国家的有关经济政策必然影响企业股份化进程，同时也会刺激或压制证券市场上的供给与需求。此外，一系列的差别税率也必然改变投资者对不同投资工具或投资市场的选择。灵活性则指经济手段相对行政手段和法律手段而言，本质上具有非强制性特征，即只是通过市场利益机制这只“看不见的手”来引导、制约投资主体有目的的投资行为。例如，国家通过灵活运用税收优惠、国家补贴、提供长期低息贷款等手段来刺激普通商品房的投资开发活动。广泛性则指经济手段可运用一切投资经济活动的调节与控制。例如，运用价格、税收手段对证券市场进行调节，可能对上市公司、证券机构及所有投资者(包括国家股东)的利益分配产生不同方向、不同程度的影响。但是，经济手段也存在自身的特点，诸如私利化倾向、短期化行为、盲目投资、不正当竞争。也就是说，市场经济的健康发展，不能完全依据利益机制、价值规律的驱使。换言之，经济手段的调节并不总是有效的，有时由于市场反馈信号(价格)的时滞、掺假和扭曲，将会导致适得其反的调节效果。因此，市场经济应以经济手段为主进行宏观调控，但不能一味迷信和完全依赖经济手段的调控，而应配合以一定的行政手段和法律手段的共同使用，以便优化监督。

同样，法律手段也具有一定的局限性。作为一种监管工具，法律手段具有严格的强制性、普遍约束性、相对稳定性及反复适用性等特点和优点，能有效建立一种良性的竞争秩序，并使行政手段规范化、经济手段科学化。但法律手段的实施成本很高，既要求严格立法，又要求严格执法。而且，其针对性不如行政手段，自动性、灵活性不如经济手段。例如，证券市场、房地产市场发展的规模、布局、速度只能由经济手段来安排调节，而不能通过法律手段来规定。

总之，监管的目的是规范，规范是市场经济运行的基础。为此，各种监管手段应互相配合，综合运用，真正建立良好的市场规范，实现良好的监管效果。事实上，各国对经济活动的调节与管理，都不是纯粹使用某一种手段，而是不同程度地组合运用了各种手段。由于我国的各类投资市场还处在初级阶段，因而综合运用各种监管手段尤显重要。为此，一方面，应积极促进各类投资市场的发展，充分释放其对国民经济的服务功能；另一方面，则应强化投资市场的监管，并将不规范的行政干预上升为规范的法律监督。这里的监督与管理有两层含义：一是宏观调控；二是微观搞活。

由此可见，任何监管手段本质上讲属于服务性质，即监管不是为了遏止发展，而是为了更好更快地发展，提供高层次的服务。为此目的，在综合运用各种监管手段为市场经济的发展服务时，应加强综合分析与综合治理，逐步削减过多过滥的不当行政干预，增强法律手段的监管功能，灵活运用经济手段进行调节。总之，通过诸多“看得见的手”和“看不见的手”，共同推动我国投资经济的有效、有序发展。