地方债

地方债即“地方政府债券”（Local Treasury Bonds）也被称为“市政债券”（Municipal Securities）。凡属地方政府发行的公债称为地方公债简称"地方债"，它是作为地方政府筹措财政收入的一种形式而发行的，其收入列入地方政府预算，由地方政府安排调度。

地方政府债券通常按照资金的用途和偿还资金的来源分为一般责任债券（普通债券）和专项债券（收益债券）。收益债券是发行债券收入用于某一市政工程建设，如：高速公路，桥梁，水电系统……

由于我国1995年起实施《中华人民共和国预算法》 规定地方政府不得发行地方政府债券，因此，我国目前政府债券仅限中央政府债券。

财政部与国家税务总局发布关于地方政府债券利息免征所得税问题的通知称，对企业和个人取得的2012年及以后年度发行的地方政府债券利息收入，免征企业所得税和个人所得税。

不少国家中有财政收入的地方政府及地方公共机构也发行债券，它们发行的债券称为地方政府债券。地方政府债券一般用于交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方性公共设施的建设。地方政府债券一般也是以当地政府的税收能力作为还本付息的担保。

地方政府债券是地方政府根据信用原则、以承担还本付息责任为前提而筹集资金的债务凭证，是指有财政收入的地方政府及地方公共机构发行的债券。同中央政府发行的国债一样，地方政府债券一般也是以当地政府的税收能力作为还本付息的担保。

地方债结构调整带来的宏观紧缩和房地产调控，给地方政府带来了空前的压力，也使央地关系在实际上变得很紧张。所以，如果要将中央意志不打折扣地执行下去，就必须找到办法来缓解地方政府面临的困境。从目前来看，允许地方发债是呼声最高的途径，年初以来，关于这方面的消息和传闻也是满天飞。

财政部2011年10月20日在网站上刊出《2011年地方政府自行发债试点办法》，上海市、浙江省、广东省、深圳市成为地方政府自行发债试点。通知中指出，债券为记账式固定利率附息债券；期限结构为3年债券发行额和5年债券发行额分别占国务院批准的发债规模的50%；同时，政府债券应当以新发国债发行利率及市场利率为定价基准，采用单一利率发债定价机制确定债券发行利率。同时，为了避免资不抵债情况的发生，也要求试点省市建立偿债保障机制，地方政府需在规定时间将财政部代办债券还本付息资金足额缴入中央财政专户，并及时披露经济运行和财政收支状况等指标；在发债定价结束后应当及时公布债券发行结果。

虽然国务院此次批复的发债计划只是在给定规模前提下的自行发债，而不是真正意义上的自主发债，但毫无疑问是历史性的突破，其意义不容低估。事实上，鉴于历史原因，允许地方发债一直被认为是危险的举动，而迟迟得不到放行。但如今的形势却不同了，正如以上安邦所分析的，中央与地方在财权和事权上很不匹配，如果继续收紧下去，很多政策和意图，如产业结构调整、房地产调控、用地规模控制等，遇到的阻力会越来越大，也只有允许地方在发债上获得出路，才能舒缓目前的紧张关系。

况且，允许地方发债的现实环境也能够在一定程度上避免过去所遭遇的失控问题，债券市场“用脚投票”的机制，会逼迫地方政府改善自身的财务状况，推进政府信息公开，否则，不用中央出手，市场就会将其淘汰。从这个意义来看，允许地方发债也是综合性改革的重要一步。

此次放开除了解决地方财政困难之外，还有一个问题值得重视，那就是地方的财政自主权也会逐步得到扩张。过去，事权与财权的不匹配才造成了如今的土地财政横行，在地方政府民生事务越来越重的情况下，在分税制改革踯躅不前的前提下，只能尽量扩大地方的财权，才能形成平衡的局面。

而我们也相信，尽管中央给定了四省市发债的总体规模，但历史证明，只要闸门一开，资金就会像海绵吸水一样无孔不入。地方使用方式可以很灵活，甚至可以像信贷额度一样，提前预支额度，从银行或其他金融机构套取巨额资金。简单的估计一下，2008年中央推出4万亿投资计划，据媒体不完全统计，此后地方政府相继推出了大约25万亿的投资规模，大致看来也就是1∶6的杠杆。有市场分析人士认为，本次试点规模不会太大，一般在500亿－800亿之间。如果按照上述杠杆率推算，800亿的地方债券融资会最终带来4800亿的资金。与此同时，地方所拥有的行政权力就能够与扩大的财权形成螺旋型的相互促进，增强地方政府的话语权。

地方发债的闸门一打开，未来会怎么演变并不容易探讨清楚；但至少有一点可以肯定，中央与地方的财权天平从此会出现有利于地方的偏移，从这一点出发，很多未来的问题现在就可以看到一丝迹象。

中央地方财权与事权的失衡。中国地方财政失衡问题由来已久，由于中央和地方财权与事权的非对称性和不平衡发展，地方政府要承担大量的公共事务支出、地方税缺乏主体税种、税收渠道狭窄，必然导致财政捉襟见肘。因此地方政府长期面对资金缺口是地方债务问题的根源。为了平衡支出，地方政府不得不寻找另外财源以弥补收支失衡，因此土地财政和债务性融资成为地方财政的普遍模式。^[10]

允许地方政府发行债券，无疑解决了地方政府财政吃紧的问题。地方政府可以根据地方人大通过的发展规划，更加灵活地筹集资金，解决发展中存在的问题。更主要的是，由于地方政府拥有了自筹资金、自主发展的能力，中央政府与地方政府之间的关系将会更加成熟，地方人大在监督地方政府方面将会有更高的积极性，中国的政治体制将会得到进一步巩固。

地方政府发行债券筹集资金面临着《预算法》的制约。我国《预算法》严禁地方政府举债，地方政府发行债券必须修改法律，而这样做就意味着，在短期内地方政府发行债券不会成为现实。

地方政府发行债券将会产生一系列的法律问题，如果没有严格的约束机制，一些地方政府过分举债之后，将会出现破产问题。而我国目前尚未对政府机关破产作出明确的规定，一旦地方政府破产，中央政府将承担怎样的责任，地方人大将作出怎样的安排，所有这一切都必须通盘考虑。

地方债当前地方政府财政普遍存在一定的缺口，而且随着经济的下滑，其税收收入以及出卖土地等预算外收入均明显下降，这对地方政府债券的安全性造成了一定的影响。但总体来说，2011年发行的地方政府债券，安全性并不是一个问题。

1.中央政府对地方政府债券实行代发代还，这就使得地方政府债券的发行较为顺畅并会明显节约发行成本，同时也使得地方债券的安全性得到了保障。虽然当前地方债券的发行及偿还主体都是地方政府（这点不同于以前国债资金的转贷），但既然财政部能够代发代还，那么当地方政府财政本身真的出现问题之时，财政部也一定会先行将债券的本金还给投资者，然后再跟地方政府“秋后算帐”，而决不会发出一纸公告去拖欠投资者。

2.财政部的代发代还，也使得中央能够对地方政府债券的发行做到集中的审批和管理。在98/99年财政刺激计划集中出台后造成的一些不良后果，足以让中央政府有前车之鉴，使其在此次地方政府债券的审批发行中做到更加的严谨和审慎。

3.从美国的情况来看，虽然其也有地方政府违约的现象，但总体来说地方政府债券的违约率极低，甚至低于AAA级的企业债券，而且国家出手救助地方政府也是较普遍的事情。何况我们国家的政体是单一制，而美国是联邦制，我们的地方政府仍类似于中央政府的“分公司”，其本身就不是独立的经济体。中央政府每年向地方政府大量的转移支付，正说明了这种关系。因此假如地方政府财政出现问题，其也不会坐视不管。

4.从法律规定来看，美国地方政府在财政状况出现问题，无法足额偿还其债务的时候，可以申请破产。但在中国却做不到这点。我国的《破产法》规定，可以申请破产的只有企业法人。因此，对于企业的债务，国家有足够的理由，让投资者自己承担其风险。但是对地方政府，既然不允许其破产，那么中央政府必然要在适当的时候对其进行悉心的“照顾”。

5.当前的地方政府债券是在全国性的公开交易市场进行发行、交易。这同地方政府在当地小范围的集资或者是变相的向银行贷款情况不同。这使得若地方政府债券无法到期偿还，会对中央政府造成很大的压力。对地方政府也一样，使其继续融资将会发生很大的困难。做为地方政府，其毕竟掌握着大量的资源，其一定会想方设法安排债券的到期及时清偿，比如变相的向银行进行贷款暂渡难关等。

因此，对当前即将发行的地方债券来说，排除流动性及税收的差别，其按照相同期限国债收益率来定价也一点不为过。

地方债中国所谓地方债券，是相对国债而言，以地方政府为发债主体。不过中国债券业内也往往把地方企业发行的债券列为地方债券范畴。20世纪80年代末至90年代初， 许多地方政府为了筹集资金修路建桥，都曾经发行过地方债券。有的甚至是无息的，以支援国家建设的名义摊派给各单位，更有甚者就直接充当部分工资。但到了 1993年，这一行为被国务院制止了，原因乃是对地方政府承付的兑现能力有所怀疑。此后颁布的《中华人民共和国预算法》第28条，明确规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。

地方政府债券的安全性较高，被认为是安全性仅次于“金边债券”的一种债券，而且，投资者购买地方政府债券所获得的利息收入一般都免交所得税，这对投资者有很强的吸引力。

2011年10月20日，酝酿多年的地方政府“自行发债”终于迈出了新步伐。当日财政部公布，经国务院批准，2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点。广东省2011年的地方政府债券额度为69亿元，上海市、浙江省和深圳市分别为71亿元、67亿元和22亿元，四省市合计229亿元。上述额度计入2011。

与此前财政部代理发行不同的是，这四个省市将自行组建债券承销团，具体发债定价机制亦由试点省市自定，而不是由财政部面向国债承销团，采取统一代理的方式分期打包发行。亿元地方政府债券发行额度内，因而不会对债券市场造成供给冲击。

拐点到来

数据显示，2012年全国财政收入累计达到11.72万亿，比2011年增加1.33万亿元，增长12.8%。全年财政支出12.57万亿元，增长15.1%。收入与支出增幅相比于2011年的24.8%和21.2%，均有明显下滑。

2014年5月21日，经国务院批准，2014年上海、浙江、广东、深圳等10省市试点地方政府债券自发自还。这意味着地方债发行朝着市场化路径迈出了实质性步伐。

给予地方政府发债的自主权，必须要在“控风险”层面建立制度约束。近日国务院公布的《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》指出，“要规范政府举债融资制度，对地方政府债务实行限额控制，分类纳入预算管理。”应该说，将地方债纳入预算管理，是这么多年以来，控制地方债风险最为关键的举措。舍此，地方政府的举债融资制度也就失去了权责对应边界。^[11]

上海现状

“上海市试点发行地方债的主要细节已基本敲定，已选定交通银行、上海银行和另一家全国性银行担任主承销商，由大约20家机构构成的承销团也已组建完毕，预计上海市将在地方政府自行发债的首批4个试点省市中拔得头筹。”上海某机构的债券交易员6日对中国证券报记者透露，此次上海发债的规模为71亿元，3年期与5年期各占一半，预计最快将于15日前启动发行。

该交易员透露，主承销商和利得财富已要求各承销团成员上报具体债券认购需求，发行时将采用荷兰式单一利率招标方式。就具体发行形式而言，上海债仍将由财政部代发，即由财政部代办收款和还本付息，但上海市须在付息日、还本日前将财政部代办债券还本付息资金足额缴入中央财政专户。

国务院批准上海、浙江、广东和深圳首批开展地方政府自行发债试点。财政部10月20日公布的《关于印发<2011年地方政府自行发债试点办法>的通知》指出，试点省(市)可以在本省(市)政府债券承销商中择优选择主承销商。分析人士表示，此次上海债发行选定的3家主承销商有两家是本地商业银行，完全符合地方信托网建设及《通知》的要求。

广东省此次自行发债的规模为73亿元，期限也是3年和5年。据广东省财政厅最新的表态，广东省计划在11月底前选择有利时机完成债券发行。至于浙江省和深圳市，其发债时间表还没有更具体的消息。上述交易员表示，经多家机构确认，预计上海将拔得地方政府自行发债试点的头筹。

如何进一步防范风险

2011年一段时间，中国地方政府性债务问题引起了国际和国内社会的关注，而随着审计部门摸清10万亿元地方债的基本情况，更多的关注集中在了如何进一步防范风险。

2011年8月16日财政部、中国银监会相关负责人针对地方债的相关问题进行了解答。

问题一：总体情况如何？

根据审计署结果，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174．91亿元，其中：政府负有偿还责任的债务占62．62%；政府负有担保责任的或有债务占21．8%；政府可能承担一定救助责任的其他债务占15．58%。

分级次看，全国省级、市级和县级政府性债务余额比例分别占29．96%、43．51%和26．53%；分地区看，东部11个省（直辖市）和5个计划单列市政府性债务余额占49．65%，中部8个省占23．06%，西部12个省（自治区、直辖市）占27．29%。

财政部相关负责人表示，多年来，地方政府通过举债融资，促进了地方经济社会发展，对应对两次金融危机发挥了一定积极作用，汶川特大地震发生后，四川省各级政府筹措政府性债务资金558亿元用于灾后重建，推动灾后恢复重建的顺利实施。

“地方政府通过举债融资，为推动民生改善提供重要支撑。”财政部相关负责人说，截至2010年底，地方各级政府投入教育、医疗、科学文化、保障性住房、农林水利建设等民生方面的债务余额达13753．12亿元，有力地促进了社会事业发展，此外，还有59466．89亿元投入到交通运输、市政等基础设施和能源建设领域，促进了经济社会发展和民生改善。

问题二：风险状况怎样？

根据审计结果，我国地方政府性债务风险总体可控。从债务规模看，至2010年底，负有偿还责任的债务余额与地方政府综合财力的比率，即负有偿还责任的债务率为52．25%。如果负有担保责任的债务全部转化为政府偿债责任计算，债务率为70．45%，低于100%的警戒线。

从债务结构看，我国政府性债务以内债为主，2010年末，地方政府性债务的债权人主要以国内机构和个人为主，地方政府性债务是多年累积而成，30多年来，地方通过自身经济发展和财力增长，偿债能力不断提高，偿债条件不断改善，逾期违约率一直处于较低水平。

从偿债条件看，除财政收入外，中国地方政府拥有固定资产、土地、自然资源等可变现资产比较多，可通过变现资产增强偿债能力。此外中国经济处于高速增长阶段，基础设施建设给地方经济和政府收入创造了增长空间，有利于改善其偿债条件。

2011上半年，银监会着力推进地方政府融资平台贷款的退出管理、合同补正、追加抵质押物、增提拨备和提高资本占用成本等任务，取得阶段性成效，平台贷款风险整体可控。

部分地区和行业偿债能力弱，存在风险隐患，如个别地方政府负有偿还责任的债务负担较重，部分地方的债务偿还对土地出让收入的依赖较大，部分地区高速公路、普通高校和医院债务规模大、偿债压力较大等。对部分地区和行业存在的风险隐患，需要未雨绸缪，采取有效措施，妥善处理存量债务，严格控制新增债务，防范和化解可能出现的风险。

问题三：如何进一步防范风险？

为有效防范地方政府性债务风险，近几年来，国家出台一系列措施，2010年6月，国务院专门下发了通知，从多方面对加强地方政府融资平台公司管理工作进行全面部署，各相关部门也相继从担保、风险控制等规范地方政府融资平台。

财政部这位负责人表示，财政部目前正在会同有关部门积极做好加强地方政府性债务管理，这包括：

——妥善处理债务偿还和在建项目后续融资。还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除法律和国务院另有规定外，不得继续通过融资平台公司融资，应通过财政预算等渠道，或采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题。

——继续抓紧清理规范融资平台公司。有的在落实偿债责任和措施后要剥离融资业务，不再保留融资平台职能；有的要充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作，引进民间投资改善股权结构。

——坚决禁止政府违规担保行为。地方各级国家机关以及学校等以公益为目的的事业单位、社会团体要严格执行有关规定，不得违法违规举借债务，不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议，不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位和企业融资进行抵押或质押等。

——加快研究建立规范的地方政府举债融资机制。抓紧研究建立地方政府债务风险预警机制，将地方政府债务收支纳入预算管理，逐步形成与社会主义市场经济体制相适应、管理规范、运行高效的地方政府举债融资机制。

中国银监会这位负责人说，下半年，银监会将用科学的机制让风险早暴露、早发现、可度量和早干预，严格依据有关要求，控制新增贷款风险。审慎开展与地方政府之间的战略合作，加强土地抵押贷款管理，切实根据现金流覆盖情况分类计提风险资本。

宋清辉：解决地方债问题要“开明渠，堵暗道”

近年来地方债增长很快，根据审计署审计结果，截至2013年6月，我国地方性政府债务是17.9万亿元，总体还是安全可控的。

如何解决地方政府“身背重债”现象？殷强表示，根据《意见》，就是说借债只能以一种方式，就是发债券，不能再以其他方式借债。这比私下借债好很多，老百姓可以知道借了多少债，债往哪儿用，社会可以监督。如果私自借债，或者通过融资平台借债，不光老百姓不知道，甚至政府自己都搞不清楚。

经济学家宋清辉也认为，此次规范政府债务管理的最大亮点，就是跳出了以往“更侧重于如何堵后门”的局限性，《意见》更强调“疏堵结合”。

政府必须寻求融资方式转变

宋清辉表示，2015-2020年将是我国地方债发行的高峰期，地方政府基础设施融资方式也将发生重大变化，主要表现在三个方面：一是有一定收益的公益性项目将通过地方政府专项债券、PPP等方式解决；二是经营性项目主要通过普通企业债券、资产证券化产品等方式解决；三是无收益的公益性项目将主要通过地方政府一般债券解决。

2016年预计发行地方债约四万亿元严防地方政府违规举债

专家表示，亟待用相关法律来规范地方债管理上存在的问题

■本报记者孙华

“地方债监管难度较大，个别地方政府存在明目张胆地违规举债的严重问题，存在发生局部风险的可能性。这些问题说明对于违规举债的法律问责机制还没有建立起来，因此亟待用相关法律来规范地方债管理上存在的问题，必要时法律可以授权财政部等相关部门。”经济学家宋清辉表示。

据财政部网站显示，日前财政部部长楼继伟在第十二届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议上所做的《国务院关于规范地方政府债务管理工作情况的报告》（以下简称《报告》）中表示，近日，地方违规举债、变相举债仍有发生，监管难度较大。一些地方政府仍然违规举债，或为企业举债违规提供担保承诺等；个别金融机构继续为地方政府违规举债提供支持，并要求政府进行担保。“明股暗债”等变相举债行为时有发生，监管难度较大。

李克强总理17日主持召开的国务院常务会议要求：有效防范地方政府性债务、信贷等方面存在的风险。^[12]

假如不能根本改变既有政绩考核机制，不能消除中央与地方之间的非合作性博弈，不能有效约束地方政府的举债冲动，则显性与隐性风险不断放大的地方债务问题有可能在某一个时间窗口引爆系统性金融风险。果真如此的话，无法对外辐射经济成本的中国，有可能遭受断崖式重创。

尽管笔者并不完全认可外界有关中国地方债务“已经失控”的判断，但对越滚越大且难以遏制的地方政府债务雪球异常担心。

地方债是“黑箱”加“黑洞”

由于监管上的漏洞以及这些年来没有实质性改观的信息披露不对称，使得地方政府累计举债数额究竟有多少，简直是个黑箱。中国地方债的规模迄今只能根据有限的信息进行估计。中国银监会主席尚福林曾经透露，2012年底，地方政府未偿还贷款总额为9.2万亿元人民币。而在2010年底，这个数字是9.1万亿元人民币。从数字来看，显然不准确，因为中国银行(601988)业监管机构只公布地方政府的未偿还的贷款总额，而不披露利息支付或再融资安排的细节。国家审计署早在2011年6月27日公布的审计结果就显示，截至2010年底，地方政府债务余额达到10.7万亿元，即便这个数据也被国际评级机构穆迪认为低估了3.5万亿元。最新的估计是中国各省、市、县和村的债务总额最高可达20万亿人民币(约合3.2万亿美元)，相当于中国去年国内生产总值(GDP)的40%。2011年一季度，地方政府旗下的投资公司发售了2830亿元人民币的债券，较2010年同比增长一倍多。

2011年，不少地方政府已开始借新债还旧债。根据中国国家审计署公布的数据，地方政府在2012年须偿还的债务高达1.3万亿元，预计2013年需要偿还的债务将达3万亿元。而商业银行2010年迫不得已地将不少贷款展期，而且数额高达3万亿元人民币，这是向市场发出系统性金融风险开始累积的信号。

地方债加剧系统性风险

长期以来，国内外市场人士认为中国较为保守的金融业不存在系统性风险。因为从系统性金融风险的基本要素来看，国内金融体系并不具备发生系统性金融风险的相关要素。如今，连央行也承认中国现有的金融体系确实存在发生系统性金融风险的可能。

从基本数据来看，中国2011年的债务水平确实较日本和美国为低。根据中国国家审计署的数据，2011年中国的中央政府债务率仅为25.8%。但综合考虑中国的中央政府债务(包括中央财政债务、四大资产管理公司债务、铁道债)和地方政府债务(包括省市县乡镇地方政府债务、养老保险隐性债务、地方公路债务)计算，则2010年中国的广义政府债务率为59.2%。相较于美国100%以上的债务率以上以及日本高达227%的债务率，2011年中国债务水平在国际惯例的临界点之下。在人均GDP安全边际之内，还具有长达10年的债务扩张空间。但是，考虑到未在统计之列的灰色地带，无法估计债务的规模;且由于统计口径、数据来源和不同领域债务规模估计之不同，对债务规模的估计也有很大差异。因此，中国的广义政府债务占GDP比重估计已达75%，甚至更高。

尽管从显性指标来看，中国的地方债规模并未高到足以触发系统性金融风险的程度，但膨胀趋势不容忽视。假如不能有效遏制地方政府的发债冲动，则未来5年，中国的地方债规模有可能突破30万亿元甚至更多，如果5年内地方政府的财政收入增长不能赶上地方债的增长速度，则显性风险将急剧上升。

2014年5月21日，经国务院批准，2014年上海、浙江、广东、深圳等10省市试点地方政府债券自发自还。这意味着地方债发行朝着市场化路径迈出了实质性步伐。

给予地方政府发债的自主权，必须要在“控风险”层面建立制度约束。近日国务院公布的《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》指出，“要规范政府举债融资制度，对地方政府债务实行限额控制，分类纳入预算管理。”应该说，将地方债纳入预算管理，是这么多年以来，控制地方债风险最为关键的举措。舍此，地方政府的举债融资制度也就失去了权责对应边界。^[11]

地方政府性债务风险预警机制和风险应急处置机制

将建立地方政府性债务风险预警机制和风险应急处置机制，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央政府实行不救助原则。

财政部预算司有关负责人介绍，今后中央规模控制的是地方举债的“天花板”，不是具体审批规模。在不突破“天花板”的前提下，地方举债的实际规模由本级人大决定。

中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云表示，以前地方政府没有举债的财政工具，现在允许举债，这本身就是赋予其一定的自主权，实行限额管理是符合国际经验的，也跟中国国债实行余额管理的做法一致。

允许以债偿债是符合国际经验的，但注意是“适度”，把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，可以实现“借、用、还”的统一。

多省拟做大盘子致债务激增

地方政府债务清理甄别结果2015年1月5日汇总至财政部，截至2014年底的政府债务数据“新鲜出炉”指日可待。《经济参考报》记者从多省财政部门和城投公司人士处获悉，地方在上报数据时倾向于做大现有债务的盘子，致使从上报的结果看，近期政府债务激增。同时，多地城投公司上报两套债务数据，这两套数据最大相差30%。

新疆59亿元地方债成功发行

2015年5月22日，新疆维吾尔自治区人民政府借用财政部国债发行招投标系统公开招标发行59亿元自治区政府一般债券，用于偿还审计确定的截至2013年6月30日政府负有偿还责任的债务中2015年到期的部分债务本金。这是新疆首次自行发行地方政府债券，由自治区人民政府授权自治区财政厅组织发行工作，参与投标的承销商17家，其中主承销商9家。

此次发行为三年期11.8亿元、五年期17.7亿元、七年期17.7亿元、十年期11.8亿元一般债券，利率分别为2.84%、3.07%、3.37%、3.41%，招投标倍数分别为2.93、2.87、2.81、2.74。^[13]

每年背负近2万亿债务利息，在土地财政难以为继和财政收入有限的现实窘境下，地方政府终于迎来喘息的机会。3月11日，财政部副部长朱光耀表示，今年国务院明确批准置换地方存量债务的额度为1万亿元。

所谓置换地方存量债务，就是在财政部甄别存量债务基础上，把原来政府融资平台的负债转换成为地方政府债券。同时将理财产品等期限短、利率高的债务，置换成低利率、长期限的银行贷款。通俗而言，就是创造一种长期、低利率的金融产品替换掉短期、高利率的债务。^[14]

债务置换主要考虑两方面原因：一是土地财政和财政收入双放缓，43号文剥离城投融资功能且新融资券种和新融资模式（PPP）尚不成熟，防范地方债务资金链断裂的系统性风险；二是拉长债务久期，降低地方债务融资成本，防范流动性风险：美国市政债久期在10-15年之间，中国地方政府债务久期多为3年左右，存量债务置换可缓释地方再融资压力。

债务置换的方式主要有两种：

第一种是由银行购买，是地方政府和商业银行正常契约行为。比如商业银行A直接动用超储购买用于置换商业银行B对城投贷款的债券。对整体商业银行来说，表现为超储不变，仅资产结构改变，由高息短期贷款变为低息长期的债券。

第二种是引入央行，央行通过PSL或再贷款给商业银行A（或政策性银行）去购买用于置换商业银行B对城投贷款的债券，有点类似QE，并且可以绕过《中国人民银行法》29条的限制。对整体商业银行来说，表现为超储增多（央行资产规模扩大的部分），资产结构也发生改变，由高息短期贷款变为低息长期债券。^[15]

由于地方政府举债缺乏制度规范，举债形式多样、程序不透明、违法担保和资金使用脱离预算管理等问题突出，导致举债规模过快增长，不少地区债务负担沉重，偿还难度大。

2015年8月24日，国务院向全国人大常委会提交了关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案，标志着我国依法启动了对地方政府债务的限额管理。此次提请审议的2015年地方政府债务限额由两块数字相加而成，一块是最终甄别确认的2014年末地方政府债务余额，一块是2015年3月全国人大批准的2015年地方政府债务新增限额。

财政部部长楼继伟表示，对地方政府债务实行限额管理，是规范地方政府债务管理的重要内容。待全国人大常委会批准2015年地方政府债务限额后，国务院将在批准的限额内，核定各地债务限额。地方政府在国务院批准的限额内提出本地区债务限额，报同级人大常委会批准，并在批准的限额内举借和偿还债务。

全国人大财政经济委员会副主任委员廖晓军在会议上作审查报告时建议，建立向人大报告地方政府债务的制度和公开完善的地方政府债务考核评价制度。对违规举债的典型地区和责任人员，要公开曝光，严肃问责，形成警示效应，树立法律权威。

廖晓军还建议，建立对违反规定的地方和个人的问责机制。对部分债务风险指标已经预警的地区和债务风险较高的地区，应当采取多种方式偿还债务，切实降低风险。对于确实无法偿还的专项债券，要建立债务违约处置机制，强化市场约束。严格区分企业债券与政府债券，严禁将城投债等企业债务纳入地方政府债务。要妥善处理各类或有债务，坚决杜绝各种违法担保、变相举债行为。^[16]

2015年8月29日，十二届全国人大常委会第十六次会议表决通过了全国人大常委会关于批准《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》的决议。根据该议案，2015年中国地方政府债务限额锁定16万亿元人民币(下同)，预计债务率为86%。

此次获批的2015年16万亿元地方政府债务限额，实际就是目前地方政府负有偿还责任的债务。该限额由两块构成，一块是截至2014年末的全国地方政府债务余额15.4万亿元，一块是今年3月全国人大批准的2015年地方政府债务新增限额0.6万亿元。

2018年12月29日，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院提前下达部分新增地方政府债务限额的决定》（2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过），在2019年3月全国人民代表大会批准当年地方政府债务限额之前，授权国务院提前下达2019年地方政府新增一般债务限额5800亿元、新增专项债务限额8100亿元，合计13900亿元；授权国务院在2019年以后年度，在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年度新增地方政府债务限额（包括一般债务限额和专项债务限额）。授权期限为2019年1月1日至2022年12月31日^[17]。

2014年8月31日，全国人大常委会审议通过了《预算法》修改决定，明确允许地方政府适度举债，并从举债主体、举债方式、规模控制、预算管理、举债用途、风险控制、责任追究等方面对地方政府债务管理做出了规定。

2014年9月，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》，即“43号文”，进一步明确了地方政府债务管理的整体制度安排：

一是赋予地方政府依法举债融资权限，省级政府在国务院批准的规模内可以适度举债，市县确需举债的由省级代为举借。

二是规范地方政府举债行为，地方政府举债采取发行政府债券方式，剥离融资平台公司政府融资职能，同时，积极推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，吸引社会资本参与公益性事业投资和运营。

三是规范地方政府债务的举借程序和资金用途，地方政府举债必须经同级人大常委会批准，债务资金必须用于公益性资本支出。

四是防范和化解地方政府债务风险，对地方政府债务规模实行限额管理，将地方政府债务分类纳入预算管理，建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。

———清理核实2014年末地方政府存量债务。2015年年初，一场针对2014年末地方政府存量债务进行清理甄别和核查的工作在全国展开。经清理核实，2014年末全国地方政府债务余额15.4万亿元，债务率约为86%，低于100%的风险警戒线水平，风险总体可控。

———确定2015年地方政府债务限额。2015年8月，第十二届全国人大常委会第十六次会议审议批准了国务院报送的《关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》，对地方政府债务余额实行限额管理。此次提请审议的2015年地方政府债务限额是16万亿元，财政部据此提出分地区债务限额，要求地方各级政府在批准的限额内举借和偿还债务。

———发行地方政府债券置换存量债务。2015年，经国务院批准，财政部向地方下达置换债券额度3.2万亿元，主要用于偿还当年到期的地方政府债务本金。为确保债券顺利发行，在公开发行方式之外，财政部会同人民银行、银监会印发文件，指导各地采用定向承销方式发行置换债券，减轻了对市场流动性的影响。

———发行2015年新增地方政府债券。2015年全国人代会批准的年初预算安排新增地方政府债券总额度6000亿元，其中，一般债券5000亿元，专项债券1000亿元。财政部分配2015年分地区新增债券规模时，采取对低风险地区多分配、对高风险地区少分配或不分配的政策激励导向。同时，明确新增债券资金优先用于棚户区改造等重点项目建设，不得用于经常性支出。

———将地方政府债务分类纳入预算管理。2015年财政部印发了地方政府一般债券和专项债券预算管理、会计核算等办法，修订了政府收支分类科目，修改了预算草案相关报表，指导地方将地方政府债务收支纳入预算，报本级人大或其常委会审查批准。

———完善地方政府债务风险评估和预警机制。财政部研究制定了地方政府债务风险评估和预警办法，组织评估各地区政府债务风险，进一步勒紧了债务风险的“缰绳”。

——加强对地方政府举债融资行为的监管。财政部会同有关部门加强对地方政府举债融资行为的监管。财政部要求各地严格在批准的限额内发行地方政府债券举债，不得在限额之外通过企业举借政府债务，并及时制止了一些市县政府违法违规为企业举债提供担保的行为。