非正常上访

正常上访和非正常上访的界定，是立法机关根据公共利益所需要的信访秩序运用法律法规来规定的。正常上访就是合法的，非正常上访就是违法的。非正常上访的表现是法律规范要求信访人不作为而信访人作为，法律规范要求信访人应作为而信访人不作为的行为。

2013年3月3日下午3时，全国政协十二届一次会议在人民大会堂举行开幕会，贾庆林提议建立健全非正常上访终结机制。^[1]

中华人民共和国《信访条例》（2005年5月1日起施行）

第十八条 信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。

多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。

第十九条 信访人提出信访事项，应当客观真实，对其所提供材料内容的真实性负责，不得捏造、歪曲事实，不得诬告、陷害他人。

第二十条 信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：

（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；

（二）携带危险物品、管制器具的；

（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；

（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；

（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；

（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。

对以上访为名，到天安门、中南海、首长住地、驻华使领馆、省委省政府大门、市政大楼、市领导宿舍区以及县委、县政府等敏感区滞留、滋事、扰乱社会秩序的，发现一次给予训诫，发现两次予以治安处罚，经治安处罚仍屡教不改，继续到重点地区和敏感部位滞留、滋事、扰乱社会秩序的，依法进行劳动教养；对以上访为名，散发传单、打横幅、拦车辆、服毒和自焚等极端手段到重点地区和敏感部位丢丑滋事、造成影响的，发现一次治安拘留，发现两次给予劳动教养。

集体上访扰乱社会秩序的，对于组织者、策划者和直接责任人按有关规定从严查处。对反映问题有道理，但采取非正常上访行为的，先处理违法问题，再解决其反映的问题，坚决消除信访中的不和谐因素，旗帜鲜明地维护信访秩序，维护社会稳定。

傅明阳、张冬凤夫妇是江西省上饶县皂头镇人，女儿傅丽芳生前在深圳打工。2001年1月14日，工友祝芝波认为傅丽芳挑拨其与女友的关系，遂持刀将傅丽芳残忍杀害。经法医鉴定，傅丽芳遗体上共有刀伤64处。

2001年8月10日，深圳市中级人民法院以故意杀人罪一审判处祝芝波死刑，剥夺政治权利终身。祝芝波对一审判决不服，向广东省高级人民法院提出上诉。2003年2月20日，广东省高级人民法院以“被害人对引发本案有一定的责任等”为由，撤销一审判决，终审判处祝芝波死刑，缓期2年执行，剥夺政治权利终身。对这样的终审判决傅明阳夫妇无法接受，在分别向广东省人民检察院和广东省高级人民法院提出申诉被驳回后，开始走上了上访路。

从2004年2月开始，傅明阳夫妇除到国家有关机关和部门正常上访外，还常在党和国家重大政治活动期间，到北京天安门、中南海等地非正常上访，且情绪激烈。2005年10月26日，张冬凤还到美国驻华使馆“告洋状”，被北京市公安部门拘留；2006年4月，张冬凤到天安门广场国旗杆下散发“喊冤”传单，被北京市公安部门治安拘留。据江西省信访部门统计，傅明阳夫妇赴京非正常上访人次居江西全省涉诉非正常上访之首。

傅明阳、张冬凤夫妇从2004年起持续赴京上访300多次。在4年多时间里，江西省坚持领导层层包案，并积极探索“人案分离”信访案处理新机制，全力协调赣粤两省有关方面，终于使这起典型“人案分离”非正常上访案息诉罢访。

深圳认定14种“非正常上访行为” 重罚首要分子

2009年11月11日，据《南方都市报》报道：针对信访中存在的一些过激以及影响到社会秩序的行为，深圳日前发布了《关于依法处理非正常上访行为的通知》（以下简称《通知》），明确列出包括在市委市政府办公场所外聚集、滞留等14种非正常信访行为。

《通知》提出，首次非正常上访的人员经过劝诫告知后再次非正常上访，符合相关规定的，予以警告处罚；对两次非正常上访的上访者，处罚后再次非正常上访，可依据《治安管理处罚条例》予以行政拘留，构成犯罪的，将依法追究刑事责任。对曾经因非正常上访被拘留过，再次进行非正常上访者，符合劳动教养条件的，依照《劳动教养试行办法》予以劳动教养。

质疑之声

中国正行走在“建设法治国家”的道路上，作为经济特区的深圳虽有特区立法权，却也一样要遵守宪法和国家基本法律。政府部门若要对公民的行为进行评价，理应使用法律这把标尺。而“非正常上访”却把“是否违法”这一标准替换成了“是否不正常”，从而扩大了“处理”的范围。且不说《通知》的实际效果如何，单从文字表述上，就不符合法治精神

媒体报道河南多地建立非正常上访训诫中心，质疑其成了变相的劳教所。13日晚，河南省委政法委、省信访局对此事做出回应称，训诫中心的做法不符合法律规定，相关部门已连夜发出紧急通知，立即开展全省范围内的排查清理工作，并对有违法违规行为的认真查处。

河南省信访局相关负责人介绍，2008年以来，按照有关要求，为维护信访稳定，河南省相关部门曾要求省内各地公安、司法、信访等部门，对当地赴京非正常上访者采取多种形式的教育、训诫。具体工作中，有的在上访人家中、有的在所在单位、有的选择较为固定的场所进行教育、训诫。近几年来，多数县市区已取消了较为固定的训诫场所，但个别地方依然保留，甚至擅自挂上了“训诫中心”的牌子，这种做法不符合法律规定。

2014年2月13日，河南省委政法委已做出部署，由省公安厅、信访局立即对全省“非正常上访训诫中心”进行彻底排查，本着有错必纠的原则，对非正常上访训诫中心一律取消。河南省信访局表示，将诚恳接受媒体和社会监督，认真总结反思过去几年对非正常上访人员的训诫教育工作，本着对人民群众负责、对法律负责的态度，依法处理。决不护短，决不遮掩。

河南省还将进一步加强和改进信访工作，按照中央要求对诉求合理的解决到位、诉求无理的思想教育到位、生活困难的帮扶救助到位、行为违法的依法处理，及时就地解决群众合法合理诉求，维护正常信访秩序，切实维护好群众的合法权益，做好信访工作，维护社会和谐稳定。

面对“非正常上访”，上访迫切需要制度化的出口，否则蕴藏其中的各方都将成为受害者。或许提高上访者与政府和强势集团的对话能力和设置相应的对话平台，让政府和强势集团滥用权力的行为受到制约是一种理性的选择。