侦查协作

侦查协作是指各地公安机关在办理刑事案件中的相互协调和配合。这是《公安机关办理刑事案件程序规定》(以下简称《程序规定》)中新增加的内容。能否完整和深入领会《程序规定》关于侦查协作的规定,关系到公安机关在打击犯罪的斗争中能否真正树立全国一盘棋的指导思想,以充分发挥公安机关整体功能的原则性问题。

   

    一、侦查协作的客观必然性

   

    (一)侦查协作的产生是由犯罪活动的特点所决定的。从理论和事实上看,犯罪活动是没有区域限制的。哪里有犯罪的目标,哪里有犯罪的便利条件,哪里就会有犯罪活动。改革开放以后,社会人、财、物的流动空前活跃,客观上给犯罪分子提供了许多便利条件。另外,犯罪“经验”的积累以及出于反侦查和逃避法律制裁的需要,也是犯罪分子跨区域作案的重要原因。因此,作案后流窜和在流窜中作案则越演越烈。

    然而,公安机关对犯罪的侦查却是有地域界限的,其根本目的是要使侦查在有序中进行,并提高侦查的效益。所以,这种制度是科学的和必要的,将成为现代刑侦活动的最基本的方式之一。但是,它和任何事物一样,也有其局限性,突出地表现为,由于公安机关受地域管辖的限制,对其他地区的情况不了解,致使对于进入其他地域的侦查难以进行,这就形成了作案活动地域的无限性和侦查管辖地域的有限性之间的矛盾。目前,这一矛盾极具普遍性。解决这一问题的根本方法,是开展侦查协作。只有这样,才能从根本上解决侦查中的这类普遍存在的矛盾。

    (二)侦查协作是侦查时间性的客观需要。刑事侦查是有时间性的。在侦查过程中,有利于侦查的时间是有限的,而在能否破案这个问题上起决定性作用的时间就更少。因为作案行为发生后,作案现场、被害人以及作案人自身的一些变化将随着时间的延展而发生各种各样的变化。侦查行动必须及时进行,以抓住每一个有利的侦查时机。因此,应尽量减少侦查力量的空间移动。从当前的侦查条件和技术手段等方面来看,没有协作是不可能解决这个问题的,这是公安机关的普遍需求。

    (三)侦查协作是侦查系统性的客观要求。全国范围内的刑事侦查活动是一个系统,其功能取决于构成要素的强弱和组合形式的完善程度。如果刑事侦查各个局部之间的组合方式完善合理,那么系统的整体功能就能大于各个局部功能之总和。反之,局部功能将受到限制和削弱。因此,各个局部之间必须相互协调,相互一致,相互支持,相互补充。而侦查协作实质上就是加强各个局部之间联系的一种重要途径和提高整体功效的重要方法。

    (四)侦查协作是充分利用和节省侦查资源的客观要求。由于案犯作案后大跨度地空间移动,随之而来的便是侦查力量的空间移动。但是,由于侦查本身所固有的滞后性影响,造成了两种移动之间在时间上和空间上的差距。二者之间的差距越大,表明侦查需要投人的人力、物力、财力越多,反之越小。要缩小这种差距,有两种途径:一是作案地公安机关根据所掌握的情报和线索尾随眼进,即进行侦查空间移动,其结果或如愿以偿,或事与愿违。如果不能达成侦查目的,这种投入实质上就变成了一种空耗;二是案犯流人地公安机关代替作案地公安机关进行侦查,这样就可以减少侦查资源的投入,不仅无需做空间移动,而且有利于把握侦查时机,能在最大程度上争取到最好的侦查结果,避免侦查资源的空耗。

    (五)侦查协作是避免侦查分工所带来的弊端的客观需要。建国以来公安机关实行的是“条块结合”、“以块为主”的体制。因此,侦查体制的结构和制度(主要是侦查管辖)也体现了这一特点。但是,改革开放以后,随着犯罪流动性的加大,其弊端则越来越充分地表现出来,主要是相五配合、相互协同不够,导致各自为战,各为其主,地方主义、部门本位观念非常突出,影响了侦查活动的开展。所以,公安机关对侦查协作的需求也就特别急切。面对这个现实问题,公安部一开始是从解决一些具体问题入手,逐步下发了一些关于侦查协作的规定,直至新《程序规定》专门做了规定,达到了较为完善的程度。

    总之,从理论上来看,任何侦查管理体制(组织结构)下的侦查活动都毫不例外地要进行分工。只要存在着分工,就会有配合。分工越细,配合就会越多。这是侦查协作产生的决定性条件。虽然改革组织结构可以在一定程度上解决协作不良的问题,但是因为任何结构都无法排除分工管理方法,所以,也就不可能从根本上解决侦查协作所存在的各种问题。因此,根本的出路在于从制度上着手,建立完善的侦查协作制度才是唯一的方法。

   

    二、侦查协作不良的原因

   

    侦查协作不良是由多方面因素综合所致。其中主要原因表现在以下方面:

    (一)思想观念保守、陈旧。有些侦查部门的指挥员和侦查员,在思想观念上都不同程度地存在着狭隘的地方主义和部门主义,其实质上就是只管局部,不要全局。从指导思想上看,割裂部门与整体两者的联系,不能正确地处理局部利益和全局利益的关系。

    (二)行政干扰。行政干扰较多地来自党、政部门。主要有两种情况:其一是本来不应当作为刑事案件来侦查的,如一些经济纠纷等,但党政部门的某些主管领导指令公安机关进行立案侦查,这种指令极少数情况下是以正常工作指示的形式出现的,而更多的时候是某种私下的暗示:另一是本来应当立案侦查,但是党政部门的领导不准侦查,而把这些案件作为纠纷、工作过失等来处理。此外,公安机关自身在执法过程中彻私枉法、以权谋私及权钱交易的问题也是不容忽视的。

    (三)警力不足。我国警察与人口总数的比例是较低的,警力严重不足。警察加班加点、节假日和公休日得不到休息排在世界前列。各地公安机关完成自己管辖区内的工作任务尚且警力不够,难于承担其他公安机关的协作请求,也是确有客观原因的。

    (四)侦查物质保障不利。从全国各地的实际情况来看,侦查的物质保障不利也是一个影响侦查协作开展的重要原因。全国公安机关普遍办案经费不足,并且办案经费预算中根本就没有协作侦查这一项,侦查装备如车辆、通信工具等数量不足,质量较差,严重影响侦查的效益。公安机关在接到其他公安机关的协作请求后,由于上述保障的困难,开展协作侦查也确有困难,这就在很大程度上影响了协作单位的协作积极性。

    (五)侦查管理制度存在问题。侦查管理制度存在着不合理的方面是导致侦查协作不利的一个十分重要的和最直接、最具体的原因。这种不合理性主要表现在以下方面:

    1.评价侦查工作的标准或方法存在一定的问题。从现有的破案数量的统计规则来看,协助其他公安机关破获案件,对请求机关来说是一个绝对值，而对于协作公安机关来说只是一个相对值。但公安机关及其他领导机关用来衡量工作好与差、是否完成任务的标准,往往更看重的是绝对值。这种对侦查工作的评价制度或者说是方法与标准,就使得具体的办案单位在协作时不能不把本单位的利益放在更重要的位置上来考虑。这种导向有其积极的一面,但从协作的角度来看,它没有把协作及全局的观念考虑进去,存在很大的弊端。

    2.破案奖励制度。这是一种很好的侦查激励机制。但是,这种制度在具体运作上,从协作侦查方面来考究,还有一定的缺陷。因为在表彰的时候,人们更多地是考虑原立案单位,就算是对协作单位有所考虑,但也不过是一种点缀,力度不够,更何况常常被“遗忘”。协作单位的人员尤其是参与了协作侦查的人员,其内心不免有些失望。这就给以后的协作带来了一定的副作用。因此,这种侦查激励制度需要改进和完善。从侦查实践来看,几乎每一起刑事案件的侦破,都无法离开协作单位的配合,并且在侦查过程中,双方的主次地位已经到了很难区分的程度。因此,对协作方的奖励应与原立案侦查机关的奖励相当。只有这样,对于案件侦查的参与者们来说才是公平的,才能充分调动协作方的积极性,真正形成全国一盘棋的局面。

   

    三、强化侦查协作的措施

   

    (一)提高认识,改变观念,树立全国“一盘棋”思想。要使侦查人员,尤其是领导干部摒弃陈旧的思想观念,消除地方保护主义和本位主义,代之以全国“一盘棋”的思想,必须加强理论学习,从宏观上切实地体会到大刑侦观念的战略意义,从微观上认识到侦查协作的必然性和实际作用。加强学习,一方面要加强对马列主义、毛泽东思想、邓小平理论的学习,加强对党和国家有关政策的学习,从现实出发,站在政治的、科学的和现实的高度来理解侦查协作。另一方面,要加强对刑侦理论的学习,并联系实际情况,才能从刑侦战略和战术上理解和把握侦查协作,进而在犯罪侦查的实际行动中积极地落实侦查协作。

    (二)改革公安机关的领导(包括刑事侦查)体制。根据市场经济条件下侦查工作的新规律、新特点,在坚持党委和政府领导的前提下,探讨党委和政府对公安工作领导的规律特点,重新和准确地对其领导的权限和方式等问题进行定位,以此减少个别党政领导假借党委和政府的名义对侦查工作的干涉,以此来消除地方保护主义和犯罪分子的保护伞。

    (三)深入研究侦查体制、编制、经费支出等科学依据,增加警力、侦查装备和经费投入。当前的侦查体制是模仿国家行政机关的特点而形成的,其所涉及的一切问题没有完全依据侦查工作本身的规律和特点。所以,为了适应打击犯罪的客观需要,必须组织有关的专家、学者,花大力气,深入地研究侦查体制、编制的规律特点及侦查装备配置规律和办案经费预算方法,并尽快拿出研究成果,为侦查体制改革和解决上述实际问题提供科学根据。研究这一问题可以从两个方面入手,一方面通过到国外进行实际考察和学术交流,借鉴国外的有关做法;另一方面,对我国的实际情况进行调查统计,从而揭示其特殊性。

    (四)改革和完善侦查管理制度。其主要内容是:第一,把协作办案的数量质量纳入统计指标体系;第二,在侦查奖励制度方面设立办案协作奖项;第三,把办案协作作为评价侦查工作的方面和标准

    (五） 　　侦查协作是指公安机关侦查部门之间以及侦查部门与其他有关部门之间，在刑事侦查中为发现犯罪，揭露证实犯罪，缉捕犯罪嫌疑人而进行的各种形式的互相协同与配合的专门活动。 　　就协作的层次而言：一是国内层面的侦查协作，具体包括内地侦查部门之间的侦查协作和区际刑事警务合作（即内地侦查部门与港，澳，台警方之间的协作）; 二是国际层面的侦查协作，或者说国际侦查协作。 　　侦查协作原则：大局原则，及时原则，无偿原则。