事前审计

       事前审计主要目的是加强预算、计划、预测和决策的准确性、合理性和可行性。实现审计的审计内容包括对财政预算、信贷计划、企业生产经营的计划和决策，诸如投资方案可行性研究、固定资产更新改造决策、产品生产或个别部件加工方案的选择等以及行政事业单位经费预算等。

1.前瞻性

　　前瞻性是指审计对未发生经济事项前期行为的评价和提示。其含义： 　　①对象的事前性。事前审计的对象不是实际已经发生的经济事项，而是未发生经济事项的计划、预算、经济合同、经营目标、投资决策等； 　　②评价的超前性。事前审计不是对实际已经发生的经济事项的监督，而是对未发生经济事项的提前评价； 　　③前景的预示性。事前审计不是对实际已经发生的经济事项的仲裁，而是对未发生经济事项前景的提示。

2.模糊性

　　模糊性是指事前审计难以完全和准确地测定、描述和预见的直接或间接影响审计对象及结论的各种因素。其含义： 　　①对象的不确定性。决策、目标、计划等是对未发生经济事项的提前规范，受制的未来因素很多，其间某一因素稍有变化，决策、目标、计划等就会随之而变化； 　　②计量单位的近似性。事前审计结论一般量化为价值量，而价值计量的本身也只能近似地反映客观事实，何况还有些要素难以用价值度量，如人力资源、信息资源等； 　　③量化方法的随意性。审计结论的量化方法是多种多样的，不同的方法会产生不同的结果，即使是同一种方法也会因行为人所处的环境、经历、知识、爱好及考虑的角度不同或数据的取舍不同而有所差异； 　　④结论的有待验证性。事前审计结论的有效性在于指导未来的实践，而在未指导实践之前要受实践的印证； 　　⑤语言的模糊性。模糊的语言往往比精确的语言更能描述被审计单位未来经济事项的发展趋势。

3.权变性。

　　权变性是指事前审计行为的应变性。其含义：①因素从变。事前审计主体面对未来事项的众多可变因素，要应对自如，唯一明智地选择，就是因时因地从变；②方案从变。决策、目标、计划等本身的不确定性，必然导致审计结论的不确定性，要从多元结论化的方案中选择最为满意的方案，也只能采用从权的原则。

4.规范性。

　　规范性是指事前审计对未发生经济事项的约束性。其含义：①对象原发的规范性。决策、目标、计划等作为一个单位管理行为的结果，其全部功能在于规范本单位未来的经济活动。它们的这一特性不会因为自身的被审计而消失；②结论的规范性。事前审计结论是对决策、目标、计划等的再评价、再鉴定、再论证，这就必定会强化对象原发的规范性，对被审计单位未发生经济事项产生更大的防范作用。

1.宏观调控的必要

      .宏观调控的必要，当今，我国国民经济所面临的形势错综复杂，这就需要国家加大对国民经济宏观调控的力度，采用行政、经济、法律等手段，把各产业、各部门、各区域的经济活动纳入科学决策所规范的轨道，以统一部署、统一指挥、统一行动，促进经济持续、快速、健康的发展。而强化事前审计，评价、鉴定、论证各被审计单位决策的可行性、合理性、效益性，就可以切实保证国家宏观决策的科学性，更好地发挥其在宏观调控中的指导作用。

2.微观经营的必要

　　企业作为国民经济的基本单元，其定位目标是以市场为导向，谋求资源的优化配置，自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束，为国家增加积累，为人民大众提供产品或劳务，为社会塑造人才。实现这一定位目标首要的条件是构成企业的人员、资金、设备、材料、方法、环境、信息等要素必须各归其位，各司其职，有序运行。这一条件能否具备则取决于有效管理，其核心就是决策。这是由于决策的出台，是企业当局面对未来经济活动，按照严格的程序，遵循收益、时效、满意等原则，精心谋划，精心组织的结果。它不仅规定了各要素的固定位置，也赋予了各要素的固定职能，并使其淋漓尽致地发挥。而事前审计又是以决策为主要审计对象，这就势必增加决策的科学含量，进一步提升决策在企业微观经营中的功效。

3.市场运行的必要

　　市场是企业微观经营的起点，也是终点。企业的筹资活动、购买活动、生产活动、销售活动、利润形成与分配活动、投资活动、偿债活动等必须围绕着市场的运作而展开。因此，企业当局必须博采众长，瞄准市场的最前沿，以独特的谋略及永不满足的开发意识。“嘴里含着一个、手里拿着一个、眼睛盯着一个、心里想着一个”，在市场预测的基础上，设计、比较、筛选最优的经营方案，作出决策，制定目标及计划，并委托审计部门对其进行审计，使决策、目标、计划更科学、更先进、更合理、更切实可行，用以开拓市场空间，谋求市场优势，指导市场行为，提高企业的市场地位及管理当局的声誉，将高品位的物质和精神产品投放市场，满足社会全员的需要，实现微观效益和宏观效益的最大化。

4.完善审计体系的必要

　　审计作为一门科学，是一个完整而严密的体系，任何一部分都不能或缺。然长久以来，人们总是自觉或不自觉地重视事后审计，忽视事前审计。这样就使得一些不太合理的未来经济事项失去了被纠正、被防范的机会，增大了其实施的机率，并最终酿成过错。虽说这一过错可以通过事后审计予以校正，但防患于未然，总比亡羊补牢要好，不仅可以减少审计成本，避免不必要的经济损失，而且也可以优化企业行为，提高企业经营质量。因此，强化事前审计，使其与事后审计等量齐观，也是完善审计体系，发展审计科学自身的需要。

       事前审计操作是指依据审计程序，具体执行各步骤规定的工作，以达到预定目的职业行为。以下只谈要点：

1.确定审计项目

　　确定审计项目的关键就是要注意根据各个时期党和国家的中心任务，确定具有典型性的单位为被审计单位，以及这些单位中带有普通性、倾向性的经济事项的决策、目标、计划等为审计项目。以此解剖麻雀，找出矛盾，揭示规律，进而推广。

2.配备审计人员

　　基于事前审计的特殊性，其技术难度较事后审计更大，这就对审计人员提出了更高的要求。因此，配备审计人员的关键就是选派下列条件兼备的优秀审计人才： 　　①具备良好的思想素质，客观、正直、公平、廉洁； 　　②具有完备的知识素质，不仅专业知识功底雄厚，而且也精通与专业相关的其他知识； 　　③具有较强创新能力素质，不断添加创意，全面重塑职能专业的内涵与外延。

3.拟定审计工作方案

　　拟定审计工作方案的关键在于编制依据的详尽及具体实施步骤的紧凑、合理。 　　①编制依据的详尽即是依据被审计单位未来经济事项基期情况、国内外同行业的情况及市场预测情况等写出详尽的调查报告； 　　②具体实施步骤的紧凑、合理。所谓紧凑是指时间安排不能拖泥带水，时紧时松，要匀速进行；合理，就是环环紧扣、不断演进，圆满终结。

4.实施审计工作方案

　　实施审计工作方案要着重抓好这样四点： 　　①摸清家底。所谓家底是被审计单位的人员、资金、设备、材料、方法、环境及信息等要素的综合平衡水平。要摸清这个家底，就得要进行现场清查，调阅资料、核对帐目，以对整个家底了如指掌； 　　②分析管理现状。企业微观经营的成功，不仅在于雄厚的家底，而且更在于良好的管理。这就要求实事求是地分析被审计单位的管理现状，看企业系统的各构成要素质和量是否精良，配置是否合理，组织是否恰当，指挥是否得力，技术是否先进，基础工作是否健全，外部环境是否宽松，内部条件是否充分等，以恰如其分评价管理水平； 　　③重新匡算。在了解家底、剖析了管理的现状之后，就应采用专门方法重新匡算企业的生产能力、产品成本、期间费用、销售收入、销售税金、投资收益等主要技术经济指标，并进行综合平衡，以此校正决策、目标、计划等审计项目； 　　④加强复核。为了保证审计质量，避免审计风险，还必须对初审结束后提出的审计招待、起草的审计意见书、审计决定代拟稿进行严格复核。看程序是否完备，步骤是否到位，证据是否具有客观性、相关性、充分性和合法性、定性是否准确，处理是否合适，评价是否恰当。 　　5.监督审计裁决的执行。审计一旦终结，所作出的审计裁决就具有法律效力，被审计单位必须执行。若在规定期内拒不执行，或无故拖延的，审计机关可予以警告、通报批评或通知有关部门停止财政拨款、停止银行货款等。另外，对于某些审计重点户及在执行审计裁决过程中出现问题的单位，可由原审计人员或指派其他人员到被审计单位进行实地回访，以听取被回访单位介绍审计结论和决定及建议的执行情况，查明存在的问题及其原因，提出处理意见，写出审计回访报告。若在回访中发现被审计单位有隐瞒行为或有漏审、错定等问题，还需要指派审计人员有针对性地进行后续审计，并单独写出审计报告。

 对我国事前审计的必要性、可行性及路径的探析

　　　按照实施审计的时间，可将审计划分为事前审计、事中审计和事后审计。事前审计是指审计人员在被审计单位的财政财务收支和经济业务发生之前进行的审计，这种审计主要是对计划、预算和决策进行审查。事前审计可以起到预防的作用，有助于减少决策失误，实现决策的科学化 。事前审计最初主要是运用于对重点投资建设项目的审计，目前，事前审计的范围不断拓展，如对政府采购的事前审计，对突发性公共事件提前介入审计等。因此，对事前审计制度的必要性、可行性以及路径研究具有重要的意义。

　　一、事前审计的必要性分析

　　（一）事前审计是审计践行科学发展观的重要体现。科学发展观的第一要义是发展，是又好又快发展。在科学发展观的指引下，要求我们树立科学的审计理念，充分发挥审计在保障经济和社会健康运行中的免疫系统功能。发挥审计免疫系统功能的核心，是在履行审计法定职责的过程中，紧密围绕“推进法治、维护民生、推动改革、促进发展”这个中心和大局，进一步强调和发挥审计的宏观性、建设性、预防性、主动性和时效性，从而在促进经济社会又好又快平发展中发挥更大作用。事前审计，作为一种创新的审计方式，可以更加有效地发挥审计监督的预防性、建设性、主动性和实效性作用，促进经济社会又好又快发展。

　　（二）事前审计是“免疫系统”论的根本要求。审计是经济社会运行的“免疫系统”，“免疫系统”发挥作用的方式有三种，即预防、揭露和抵御。在“免疫系统”发挥作用的三种方式中，预防是第一位的。这就要求审计监督不仅要治标，更要注重治本，而治本之策重在预防。过去强调审计要强化监督，当好“经济卫士”，侧重的是事后监督，现在要求审计发挥“免疫系统”作用，加强“疾病预防”，就必须将审计关口前移，突出事前审计。

　　（三）事前审计是建设透明政府和廉洁政府的需要。一些重大决策特别是重大经济事项决策的失误，往往有权钱交易的背景。决策上的腐败是最大的腐败。审计机关作为一个独立性强的第三方如果能在决策、预算等事前以监督者的身份提前介入，如对重大建设项目的可行性研究、投资计划、造价等环节进行事前审计，从源头开始把关，这样可以减少以权谋私等行为，使决策、预算等更科学，让公权力透明运行，最大限度的避免腐败。

　　（四）事前审计有利于节约型社会的建立。我国经济建设的核心在于不断提高资源利用率和经济效益，实现可持续发展。目前，重复建设、资源浪费等现象仍然存在。事前审计，通过研究可行性方案，估算投资等步骤，可弄清项目是否必要和可行，将问题消灭在萌芽状态，从而减少损失浪费，节约资金，促进项目和资金的规范管理以及效益的提高。

　　二、事前审计的可行性及案例剖析

　　（一）事前审计的可行性分析

　　1．制度上的可行性。我国《审计法》第十六条规定 “审计机关对本级各部门（含直属单位）和下级政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况，进行审计监督。”第二十二条规定为“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。”可见，在制度层面上，我国的法律法规还侧重于对政府和项目的预算执行情况和决算等进行事后审计，没有为审计机关开展事前审计名正言顺。各个地方审计机关已经在事前审计的制度层面进行了有益的探索，如云南曲靖、大理、贵州黔西南州、山东淄博等地都制定了有关事前审计的规定，为开展事前审计工作提供了制度保障。

　　2．管理上的可行性。首先，由于事前审计可以起到预防作用，已经被很多管理者们所重视，他们对事前审计寄予希望，同时也对事前审计给予了大力支持。其次，审计机关具有超脱经济社会各方面具体事务的独立、客观、公正的特征，因而有条件起到预防、抵御和建设作用。再次，可以在审计部门内部设立事前审计办公室，采用项目招投标办法择优选择审计人员参与到事前审计工作中。

　　3．经济上的可行性。事前审计作为跟踪审计的一个环节，必然会增加审计的成本。但是，所增加的成本与事前审计所带来的效益和节约的资金相比，事前审计是富有效率的，是经济的。这里有一组数据，如辽河油田在15个月里从工程、合同和物资采购事前审计中审减资金近2亿元 。云南省曲靖市在政府性投资建设项目中通过事前审计，保证了建设工程造价降低、干部廉洁，从2007年11月至2009年3月底，为政府节约投资8.4亿元 。

　　4．技术上的可行性。审计机关这些年在招聘人才时加大了人才结构的调整，引进了包括财务、环保、工程、计算机等各方面的人才，这为事前审计工作的开展提供了人才方面的保障。即使审计机关不能满足要求，还可以从社会中介机构聘请专门技术人员。另外，审计方法和技术也在不断创新和发展，为事前审计工作提供了技术保障。

　　（二）事前审计的案例剖析

　　1．云南省曲靖市开展事前审计的概况。云南曲靖市审计局2007年出台了《曲靖市政府性投资建设项目事前审计实施办法》，规定审计机关对政府性投资建设项目招标前进行预算造价审计或工程量清单审计；项目在建期间发生新增造价超过5％以上的再次审计。从2007年11月至2008年12月，全市共完成事前审计项目679项，审计拦标价金额41.87亿元，事前审计价为34.55亿元，审计核减后节约资金7.32亿元，审计核减率为17.48%，为节约政府性投资项目资金，促进廉政建设发挥了重要作用 。

　　2．贵州省黔西南州开展事前审计的概况。州委、州政府成立了由州长任组长的政府性投资建设项目事前审计工作领导小组，出台了《黔西南州政府性投资建设项目事前审计实施办法》，规定凡属州级党政机关、事业单位、团体组织以及国有、国有控股企业投资的招投标建设项目必须进行事前审计。事前审计的主要内容为建设项目招标前进行的预算造价审计和工程量清单审计以及项目在建期间发生新增造价超过5%的再次审计。事前审计所确认的工程造价为建设项目的基本准价，未经事前审计的建设项目不得进行招标。项目在建期间新增投资额超过5%，未经审计确认的不得调整预算。以中标价及审计确认造价作为建设项目工程结算和拨款的依据，未经审计的不得结算。

　　3．云南省大理市事前审计概况。按照“全面审计，突出重点，服务大局”的工作方针，2005年大理市对政府投资建设项目全面实行事前审计，对项目预算、决算、临时追加资金等每一个环节，都明确责任人，提前介入，跟踪监督，事前审计工作取得明显成效，从源头上有效预防了腐败。2005年，大理市共完成事前审计项目111项，报审资金71519万元，审定资金64023万元，核减资金7496万元；完成竣工结算项目审计73项，报审资金24304万元，审定资金21201万元，核减资金3103万元 。

　　4．审计署抗震救灾事前审计的概况。针对当时救灾款物急需快速有效抵达灾区的状况，审计署采取了与以往不同的“全过程的跟踪审计”，审计关口前移，提前介入到抗震救灾捐赠物资接收、分配、管理的过程当中，提前到管理部门对这些有关的规章制度建立完善过程之中，对这些救灾款物全过程、同步骤、嵌入式的跟踪审计，使事后审计提前到事中、事前审计，充分发挥了审计的“免疫系统”功能。

　　从上述四个案例可以看出，事前审计是可行的，效果是明显的。具体看，这几个案例呈现出以下一些特点：一是领导重视事前审计工作，为事前审计创造了好的环境。二是建立了事前审计的相关制度，做到依法审计。三是明确了事前审计的目标、程序、范围以及相关责任，让事前审计工作规范化。四是事前审计的重点放在了重大投资建设项目上。五是都取得了较好的成效。

　　三、开展事前审计工作的制度设计和相关举措

　　（一）事前审计工作的制度设计

　　1．事前审计的目标。事前审计的主要目标是加强预算、计划和决策的准确性、合理性和可行性，预防腐败，节约成本，提高效益，发挥审计“免疫系统”的预防功能。同时，事前审计要增强它的服务性，寓监督于服务之中，在当好“卫士”的同时当好“谋士”，发挥审计“免疫系统”的建设功能。

　　2．事前审计的原则。一是效率原则。事前审计工作要有效率，不能因为事前审计影响到被审计单位的工作开展，不能使事前审计成本高于事前审计所带来的效益。二是重点突破原则。目前，对关系国计民生的特大型投资项目、特殊资源开发与环境保护事项、重大突发性公共事项、国家重大政策措施的执行等可以试行事前审计，做到量力而行。三是渐进原则。要先试点，在部分地区对部分有代表性、金额大的投资建设项目开展事前审计，等时机成熟后再逐步铺开。四是结合原则，要将事前审计、事中审计和事后审计结合起来，实行全程跟踪监督。

　　3．事前审计的内容。对不同的项目，应采取不同的事前审计模式，在审计内容方面也应有所区别。其主要内容是对被审计单位的计划、方案和预算的编制、投资方案的选择、经营决策的制定及其可行性研究报告等进行审查。以投资建设项目为例，事前审计的内容主要包括：一是审查投资决策。审查项目立项、可行性研究是否按规定进行了论证，论证依据是否正确和充分。审查项目建议书、可行性研究报告等是否按规定程序制定，是否符合国家产业政策及规定。审查项目立项、审批手续是否完整等。二是审查设计。审查有否通过招标来选择符合投标资格的设计单位，选择优秀的设计单位和设计方案。审查初步设计的可行性、技术性、经济性和科学性，有否采用优化设计的方法和措施。审查有否组织设计单位、施工单位、建设单位和有关权威专家对图纸进行会审。三是审查概(预)算编制。审查概(预)算有否按程序进行评审，选择概(预)算编制和审查的方法是否合适。审查总概(预)算内容的全面性、真实性，概(预)算是否经济。审查编制概(预)算所依据的指标、定额、费率、材料(设备)的预算价格等是否现行适用，费用计算是否合规、正确。四是审查招投标。审查招标文件、设计、图纸及有关资料是否合规有效，标底是否在概算额度范围之内，标底计价是否合理。审查是否按规定进行了招标，招标方式、招标程序和评标办法是否客观、公正、严密等。

　　4．事前审计的程序。有关职能部门审批的重大经济事项，在审批之前，申报单位应将全部申报资料报审计部门审计。审计部门根据申报资料进行事前审计，并出具审计意见，有关部门根据审计意见研究审批。确定范围内的重大经济事项不经过事前审计就一律不准实施，要让事前审计像项目环评、安全评估等环节一样重要。

　　（二）推进事前审计工作的四项措施

　　1．有关各方要给予重视和支持。事前审计工作涉及面广，关联多个行业和部门，任务重，压力大。因此，事前审计工作需要得到有关领导和部门的重视和支持。政府应从机构、人员、经费给予支持。重要的是，需要国家授予审计部门事前审计的准入制度，以制度或法规的形式赋予审计部门事前审计的权力，使他们依法开展事前审计工作。同时，成立以政府一把手为组长的事前审计工作领导小组，加强事前审计工作的领导和协调。相关部门要充分认识事前审计工作对本部门的重要意义，给予事前审计工作充分理解和大力支持。

　　2．建立健全事前审计的相关制度。依法审计是审计的基本原则，只有以法律、法规的形式把事前审计确定下来，审计人员在进行审计时才有法可依。审计署应认真总结各地方审计机关在事前审计工作中取得的经验，制定比较系统、操作性强的事前审计办法，对事前审计对象、审计目的、审计程序、审计报告的基本形式等作出规定，使事前审计监督走上制度化、规范化的轨道,做到依法开展事前审计工作。在制度中，特别要规范事前审计监督程序，明确责任。对项目预算、决算、临时追加资金等每一个环节的审计内容、审计结论及法律效力等都要作全面规定，提高事前审计的质量，降低事前审计的风险。

　　3．提高审计人员的综合素质。事前审计是一项政策性强，经济性、技术性要求高的一项工作。如对政府投资建设的大型项目开展事前审计，审计人员不仅要精通财务审计的知识和技能，而且还应当具备有关环境、建筑、工程以及管理等方面的知识和综合分析判断能力。因此，现有审计人员要加强学习，提高自身综合素质，适应审计工作需要。审计人事部门要加强审计机关人才结构的调整，引进各方面的人才，在培训时加强知识结构调整培训力度。同时，统筹考虑采取聘请社会中介参与事前审计等办法解决审计造价专业人员不足的问题。

　　4．事前审计应与事中、事后审计相互配合。审计应是事前、事中、事后审计三者的统一。因为事前审计可以起到预防的作用，有助于减少决策失误。事中审计时效性强，可以及时查明经济目标和预算的实现程度，有助于被审计单位及时采取措施纠正偏差，改善管理，保证最终目标和预算的实现。事后审计能够对已经发生的财政财务收支和经济业务的真实性、合法性和效益性作出全面的评价。如果缺少事前审计，当发现问题，已造成后果，甚至无法纠正时，事后审计，从某种意义上讲，就没有多大意义。反过来，缺少事中和事后控制，再成功的事前审计也会因为没有保证而流产。所以，应将事前审计与事中、事后监督结合起来，做到全程跟踪审计监督。